先富温州的农村公共产品拓展

文/潘迎春

浙江一些先富地区完全有条件带头示范，逐步拓展农村公共产品供给规模和质量，在城乡公共服务均等化方面先行一步

中国在长期的城乡二元体制下，政府的经济性支出和不多的社会性支出主要集中于工业和城市，对农村和农业的投入很少，农村基础设施等经济性公共产品和医疗卫生、教育、社会保障等社会性公共产品和服务的供给都非常滞后甚至很多处于无供给状态，相对于城市的繁荣和现代化，农村的破败和凋敝触目惊心。农村公共产品供给严重不足和供给制度不合理是导致城乡差距急剧扩大的重要制度性根源。

为了改变农村的落后面貌，2006年我国开始出台建设社会主义新农村政策，把扩大公共财政覆盖至农村，加大对农村公共产品的投入力度，以最终实现城乡基本公共服务均等化作为其一项重要的政策目标，这标志着我国农村政策的重大转型，标志着政府职能和公共财政支出结构的重大转变。但是，扩大政府对农村公共产品的供给，需要强大的财政力量做后盾。

浙江省是我国东部沿海发达省份，省委、省政府根据中央精神明确提出新农村建设的总体目标是“努力使本省的社会主义新农村建设走在全国前列”。而省内一些发达地区，因为地方政府财政配置能力较强，更应该利用自身的有利条件，并借鉴发达国家和地区的成功做法，率先拓展对农村公共产品供给的广度和深度，为后富地区提供示范。

财政投入的保障机制

公共财政是适应市场经济要求的一种财政类型。它是以市场机制为基础由政府配置资源的一种方式。公共财政作为与市场经济相适应、弥补市场失灵的一种财政类型，其首要职能是向社会提供基本公共产品和公共服务。中国农村公共产品长期极度缺乏的主要原因就是公共财政供给的严重不足，因此要改变农村的公共服务现状，政府就必须要重新调整财政支出结构，加大对农村公共产品和公共服务的财政支出，并努力构建公共财政投入稳定增长的保障机制。

温州市按照中央和省内提出的“三个高于”和“三个主要”要求，调整优化市县财政收支结构，积极筹措财政资金，连续几年大幅增加了对农村基础设施建设和社会事业的投入，2006至2008年连续三年财政支农资金同比增长21.45%、24.0%、22.75%，使得温州的农村基本公共产品财政内供给逐年增加，保证了农村基本公共产品和公共服务供给的持续性和有效性。事实证明，城乡基本公共服务均等化是一个长期巨大的工程，需要大量资金的持续投入，各级政府只有建立稳定增长的财政保障机制，才能保证农村公共产品的持续和有效供给，否则“一曝十寒”式投入非但不能达到预期效果，还会造成新的浪费。

覆盖周全的协调机制

农村区域广大、人口居住凌乱分散一直是农村基础设施建设和社会事业类公共产品供给的最大难题，也是很多地方政府推脱建设责任的主要借口。温州在新农村建设中碰到了同样的难题，特别是温州境内还有相当部分农民零星居住在山区，其供给困难更是可想而知。为了突破这个难题，温州市采取了合理规划布局、整体推进和分步实施的协调供给机制。

温州市在新农村建设伊始就提出以村庄规划整治为龙头，按照规模适度、合理集聚、梯度缩并和有利于生产生活的原则，重新调整村庄布局，撤并小型村、缩减自然村，形成梯次合理的农村居住点布局设想；并把加快农村新社区建设规划提上日程，大力推进城市近郊村、中心镇周边村及中心村的社区化改造，整体推进，明确每年的工作重点和目标，分步实施，逐渐形成城乡一体化的基础设施和公共服务格局。“千村整治、百村示范”工程（简称“千百工程”），就是温州市进行村庄规划整治、推进农村基础设施建设的核心项目工程，是温州市新农村建设的“三大行动”之一。

温州的村庄整治工作实际上从2003年就已经开始，截至2008年，全市共投入建设资金46亿元，完成环境整治村建设2320个，创建示范村238个；完成生活污水集中处理村560个，农村生活垃圾集中收集行政村3504个，覆盖率为65%。2006-2007年，全市通村公路建设（康庄工程）路基改造、路面硬化7167.1公里，实现等级公路通村率、硬化率分别达到95%和93%；客运班车通村率达79.2%。2006年就实现了全市“户户通电”，提前实现了省定目标。这种先布局、后建设、整体推进、分步实施的做法，极大地避免了因布局不合理而导致资金浪费、重复建设甚至做无用功的问题，能极大提高资金使用效率和供给水平。

毋庸讳言，温州开展的这种大规模的村庄整治工作需要大量的资金铺底才能进行，因此落后地区很难仿效，但对发达地区确是一个很好的借鉴。

农村社会事业发展的长期滞后，不仅已经成为经济快速发展的重要制约因素，也成为严重影响农村社会发展和稳定的重要因素

重点突破的推动机制

由于长期的历史欠账，农村的经济性公共产品和社会性公共产品极度缺乏，而且随着经济和社会的发展，新的公共需求又不断出现。这些矛盾和问题不可能指望在短期内全部解决。据调查，温州市政府在新农村建设中，一直坚持客观、合理确定目标任务，区分轻重缓急，切实做到把能够解决的问题切实解决好，着力满足农民生产和生活中最急需、最迫切的公共产品需求。温州在提供基础设施类公共产品中，把“攻三通”即“通路、通水、通电”作为首要问题来抓，在社会事业建设中则把“破三难”即“看病难、上学难、养老难”放在突出的位置。

比起农村的基础设施建设，农村社会事业跨越发展需要经历一个更艰难更漫长的过程，因为这需要持续大量的资金投入。但温州市政府在重点抓基础设施建设的同时清醒地意识到，农村社会事业发展的长期滞后不仅已经成为经济快速发展的重要制约因素，也成为严重影响农村社会发展和稳定的重要因素，发展农村社会事业同样刻不容缓。“破三难”（“看病难、就学难、养老难”）是与农民切实利益息息相关，又是长期困扰农民最严重、最棘手的社会问题。医疗卫生、教育和社会保障是涉及人的生存权和发展权的保护问题，是世界上绝大多数国家政府都必须提供给公民的最基本的公共产品和公共服务。但在中国农村，“三难”问题却长期存在。农民长期没有任何医疗保障，“小病抗、大病拖”现象经常发生，因病致贫、因病返贫的情况比比皆是；虽然国家早就普及了九年义务教育，但农村的义务教育标准和水平较低，教学条件差，师资力量薄弱，农民孩子因面临各种上学难问题而得不到公平良好的教育；农村养老保障几乎空白，养儿防老依然是农村普遍的养老方式，因这种养老方式所具有的不确定性使得农村很多老人出现了老无所养的状况。

中国农村人口太多，国家不可能有那么大的财政力量在短期内解决这些问题，各地只能根据自身经济实力逐步解决落实。温州在农村社会事业的投入和发展上走得都比较靠前，成绩可圈可点。这种抓住主要矛盾，解决主要问题，以重点突破带动整体建设，稳打稳扎、逐步推进的建设机制，对于缓解农村突出的公共产品供需矛盾，改善落后的农村公共服务状况具有重要的意义，这种机制在新农村建设初期尤其重要。

扩大公共财政覆盖农村的范围，坚持农村公共产品体制内供给为主，将是今后长期坚持的实现城乡基本公共服务均等化的基本举措。但是这个历史性任务的确异常艰巨，不仅需要有强大的财政能力作支撑（目前来看，各级政府对农村的支持还是相对有限），而且能否用好这笔财政资金，使有限的资金发挥最大的作用，是一个需要深入研究的问题。浙江一些先富地区完全有条件带头示范，逐渐摸索出一些切实有效的供给机制，逐步拓展农村公共产品供给规模和质量，在实现城乡公共服务均等化方面先行一步。