浅谈我国小作坊食品质量安全保障机制

何明祥

（1、福清市产品质量检验所, 福建 福清 350300）

（2、平潭县质量技术监督局，福建 平潭 350400）

浅谈我国小作坊食品质量安全保障机制

何明祥1,2

（1、福清市产品质量检验所, 福建 福清 350300）

（2、平潭县质量技术监督局，福建 平潭 350400）

本文从政府监管、舆论和中介机构第三方监督、企业自律、消费者意识四个方面对我国小作坊食品质量安全的现状进行了分析，并提出了几点建议，以加快完善我国的小作坊食品质量安全保障机制。

小作坊；食品质量安全；保障机制；第三方监督

由于历史和国情的原因，在我国广袤的土地上，在不同的地域、不同的民族中流传下来的小食品，多是通过传统的手工工艺，在小作坊中制作生产，在一定的地域范围内流向消费大众的。它包涵了民俗的独特性、文化的多样性，有广泛的消费群体，成为广大人民群众不可或缺的生活伴侣，人民群众饮食文化的重要组成部分。美国和日本的小作坊食品行业已达到相当的水平。然而，近几年来我国小作坊食品的生产和消费出现了下滑的趋势[1]。目前，我国传统食品小作坊规模小、数量多，大多分布在城乡结合部及农村领域，且违法违规活动隐蔽性强，情况复杂，监管难度极大。为了传承传统饮食文化，我国规定小作坊生产的食品只能在本乡（镇、街道办）行政区域内销售，不得超范围、超区域生产经营，并不得进入商场、超市等流通环节。小作坊食品加工产业化程度低，标准化、规模化生产企业少，小作坊加工点大量存在，特别是不规范的生产加工给食品安全带来较大的隐患。如大豆腐、干豆腐是老百姓生活离不开的一种主要食品。常年以来，大豆腐、干豆腐生产加工90%以上停留在手工制作的传统工艺，生产环境较差，产品质量不稳定。小作坊食品生产链上不仅存在着有害微生物污染、有害重金属残留、非食品异物和粉尘污染等技术性质量安全问题；更严重的是存在滥用食品添加剂和添加非食品添加剂、使用不洁水源引起的人为质量安全问题；另外，小作坊食品产业链基本上没有原料种植、采购、生产和流通的档案记录，质量溯源体系、质量保障体系基本空白。

面对我国小作坊食品行业出现的食品安全问题，本文主要从政府监管、舆论和中介机构第三方监督、企业自律及消费者安全意识四方面入手进行了分析，并提出几点建议与意见。

一、政府监管是小作坊食品行业安全生产的保证

（一）法律法规标准

法律、法规和标准是食品安全的重要保证。美国、日本等发达国家十分重视标准的研究与制定工作，把基于健康保护为目的的食品安全标准作为标准化战略的重点领域[2]。我国虽然制定了一系列有关食品安全的标准，但许多标准标龄过长，缺乏科学性与可操作性，在技术内容方面与WTO有关协定和CAC标准存在较大差距[3、4]。

随着食品安全问题的日益突出，现有的法律法规标准不能完全适应当前食品监管的需要[5]。把在食品中掺入有毒、有害的非食品原料的违法行为按不符合卫生标准进行处罚，必然要求行政部门收集检验报告之类的证据。但是，在实际工作中，因标准、技术等方面的原因，很多掺入食品中的有毒有害物质防不胜防、有的也并不一定能检测出来，导致执法机关监管难、也有的因证据不足而不予立案。如此做法有时甚至反过来影响到行政裁决，使得有些案件难追究行政责任存在一定的困难[6]。

食品助剂和非食品原料没有在标准中进行区别，给执法造成困难。目前的法规中，食品助剂属于食品添加剂中的一种，其作用是“有助于食品加工顺利进行的各种物质，与食品本身无关。”在最新的国家标准《食品添加剂使用卫生标准》( GB2760-2007）中，食品助剂只有中英文名称，没有使用范围、使用剂量和残留量的规定[6]。

（二）监管模式

目前我国政府在对食品安全的管理上，基本采取以政府多个部门实行切块分段共管的模式。与此同时，在现有分段监管体制的基础上，国务院设立食品安全委员会，以加强对各有关监管部门的协调、指导。

根据国务院各部门的“三定方案”，参与食品安全监管的国家级部门主要有四个，分别是卫生部、质检总局、工商总局、食品和药品监督管理局。以上几个机构都各成体系，在省，市，县一级都分别设有相应的延伸机构，每个机构都有自己的具体结构和管理范围。这十几个部门主要是按照分段监管的原则对食品进行监督管理，食品从原料加工成成品的过程，一个环节有一个部门负责。按照《食品安全法》，国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作，对食品安全监管工作进行协调和指导，以消弭各部门的监管缝隙。

2008年10月24 日，在十一届全国人大常委会第五次会议分组审议《中华人民共和国食品安全法（草案）》上袁驷委员提到，联合国世界卫生组织专门对中国的食品安全做了一个考察，提出了一个报告，认为我们国家在食品安全上有一定的法律基础，但是和国际上其他国家对比，不是很健全[7]。健全的食品法规体系是规范食品市场行为、确保食品质量安全的基础和前提。只有明确食品供应链中各参与方的责任，加大惩罚力度，才能有效地增加生产者生产假冒伪劣产品和监管者进行权力寻租的成本，使他们不敢轻易违规操作，从而破坏两者之间的“双赢”格局，改变其在食品市场上可能的长期合谋的状态。

（三）监管情况

首先从监管的角度来看，一些较大的食品生产企业，其食品安全观念、自律意识、出厂检验能力和产品质量控制水平一般都较高。相比之下，小作坊则由于环境条件差、生产设施落后、从业人员素质低，其产品质量相对难以保证。事实上，对这些小作坊的监管仅靠目前的质量承诺、索证索票等“柔性管理”，效果有限。其次从产品上看，大企业的产品一般辐射面广，名气大，消费者认可度高，而小作坊产品主要围绕街、村销售，有一定的消费半径，消费者认可度低，三是一般小作坊产品都是传统食品，这些食品大都没有相应的国家标准、地方标准或企业标准，对这些食品监管缺乏依据。四是在监管的概念上，对小作坊的定义不是很清楚。小作坊目前还没有法定的概念，如对即做即卖、前店后厂的小作坊，虽然有做了一些划分，但在实施（工商发证技术一时难以跟上，质监监管力量不足，一起监管又存在监管缝隙）与发证程序上，还是没有做详细界定，相互“扯皮”，促使一些小作坊无证生产，或小企业当小作坊来生产减少生产成本。

二、舆论和中介机构第三方监督是小作坊食品企业质量安全的完善

（一）舆论监督

由于舆论监督主要通过大众传播媒介的渠道，因而媒介监督通常被理解为舆论监督；由于现实生活中人们已经只把批评（曝光）视为是监督，所以当谈到舆论监督时，通常主要被理解为媒介的批评报道。舆论监督是一种软性的监督，它的力量在于舆论的影响力，影响力不在于它拥有有形的权力，而在于舆论造成的一种精神方面的道德压力。

但是，我国有关舆论监督的政策有待增强操作性，有关立法有待健全。在社会主义市场经济的生存环境中，我国的大众传媒一方面受到政策导向的制约，另一方面也存在着与其他社会监督形式争夺信息资源、争夺话语支配权的竞争。在媒介得以显示舆论力量的时候，是否运用得当，依赖其职业化水准。

（二）中介机构第三方监督

食品监管是一个很复杂的论题，这是因为食品行业是典型的信息不对称行业。由于单个消费者不可能全面掌握有关食品质量的信息，有些食品企业就选择以次充好来牟取利益。于是，生产伪劣产品的企业可能赢得市场，真正生产优质产品的企业反倒会被淘汰，这就是所谓“逆向选择”现象。如同市场失灵一样，政府监管也可能“失灵”。一方面，是因为政府也不可能掌握全面的企业生产信息；其次，具体的政府官员在监管过程中，出于自身私利的考虑，可能会和被监管者勾结起来，成为被管制者的保护者，甚至出台被监管者所要求的措施。在市场失灵和政府失灵可能并存时，就必须引入公众全面参与监督的第三方监管模式。我国目前的食品监管是典型的政府主导模式，虽然公众对食品安全的关注度很高，食品行业协会也得了到较大的发展，但他们在食品监管中的参与程度是很不够的，渠道是不畅通的。因此，我国食品安全监管应该加强第三方监督。在政府建立规则体系之外，重点是扶持食品行业协会的发展，充分发挥其监督者作用，促进食品行业自律。

三、企业自律是小作坊食品企业质量安全的核心

食品工业是道德工业。在保障食品安全问题上，食品生产企业，是食品安全保障体系中的一个重要环节。但从目前的情况来看，我国食品行业组织还没有得到充分的发育。食品行业与消费者的沟通也比较少。作为企业，理所当然地应当追逐利润；作为消费者，理所当然希望使用安全、营养和卫生的食品。要将两者的目标结合起来，企业必须在提高消费者福利的前提之下获得赢利。但是，目前，一些食品生产加工者和销售商为了降低成本和占领市场，利用与消费者信息不对称的机会制假售假，给食品安全造成了极大隐患。

在我国，大约90%左右的小作坊食品企业局限于小规模作坊式或前店后厂式生产，产量低，加工设备和工具十分简陋，难以保证产品质量。生产加工人员流动性大，从业人员文化水平低、法律意识淡薄，缺乏基本的食品质量安全与卫生知识。以上因素致使小作坊食品企业生产存在着诸多问题，如有害微生物污染、有害重金属残留等，其中滥用食品添加剂和非食品添加剂尤为突出，譬如苯甲酸、二氧化硫、甲醛等残留超标和工业卤块、染料的使用等屡次被报道。

四、消费者食品安全意识和知识是小作坊食品行业质量安全的原动力

消费者自我权益维护意识以及对政府，企业行为的监督意识是促进小作坊食品行业质量安全的动力。

（一）消费者食品安全意识情况

目前食品还属于“经验品”和“信用品”。消费者在选择食品时首先考虑的是商家的诚信状况。在依据什么判断企业的诚信度问题上，多数消费者表示会根据自己的消费经历判断企业的诚信度。然而有调查显示中小学生的食品安全意识以及对食品流通领域的交易环境、品质确认、自身防范等方面还存在一些问题，尤其是在正确辨别“三无”和假冒伪劣食品、合理营养膳食方面的意识较低。

（二）消费者维权

今年6月实施的《食品安全法》引入了惩罚性赔偿制度，规定生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金，即先赔再罚，又赔又罚。消费者可利用这个条款向违法的生产经营者主张权利，获得这两种赔偿。尽管如此，仍然存在很多问题困扰消费者维权。如：遇到产品问题时被企业推脱称是消费者储存不当，联系不到商家，售后服务电话打不通和预包装食品开封后概不负责，另外，消费者还担心遭遇问题食品检测、取证难，法律对问题企业处罚力度过轻，起不到惩戒作用。许多消费者认为，检测举证难源于许多相关检测机构的“只对样品负责”、“开启不检”、“检验需费用”的规定[8]。因此，由于缺乏有效的消费者保障机制，我国大多数消费者对于食品安全问题是处于无可奈何的地步。一般消费者的观念是只要当时吃了没有出现症状，就没有问题。一般的症状如腹泻、呕吐也是能忍则忍，不会追究供给商的责任。

五、建议与意见

（一）信息公开，完善食品监管体制

针对小作坊食品企业隐蔽性强的特点，应该加大对企业的巡查力度，了解企业的数量、具体位置及基本生产情况，便于查处及监管工作。对于有在生产的企业不论大小都应将食品从“经验品”和“信用品”转化为“搜寻品”，解决食品问题中的信息不对称性和市场失灵问题，打通上下信息通道，需要建立良好的食品安全信息传递机制。任何组织或者个人有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。在食品质量安全管理中，政府管理部门应该建立完善的食品质量安全信息体系。其中，必须建立一套相对完整的食品质量安全数据库和功能全面的信息服务平台，及时向生产者和消费者提供各种与食品质量安全相关的信息及服务。在此基础上，逐步建立公开、透明的食品质量安全信息发布制度，包括食品质量安全例行监测结果公告制度、品质公告制度、认证公告制度、禁用限用投入品公告制度、食品质量安全标准制、修订听证制度、企业和个人黑名单等。同时，扩大大众传媒和各种社会监督等外部管制资源的作用空间，创造消费者参与食品安全问题管制的动力机制，包括举报奖励制度、举报匿名制度、舆论监督奖励制度、信息披露制度等。同时，也要对信用好的企业和个人可通过多种方式进行公布，让消费者放心选择，同时也是对其诚信经营的鼓励，帮助其尽快树立诚信理念和品牌意识。另外还得建立监管部门间的沟通平台。

（二）进行有效的教育与培训，提高食品安全意识

实施从“农田到长桌”各环节进行有效的教育与培训，可以从根本上改善食品的安全状况。过去几十年来我国食品安全教育一直未能得到有效的重视，从业人员严重缺乏相关的教育和培训学习，大学缺乏相关的专业设置，政府决策者与行业从业人员也缺乏应有的安全培训，消费者有关食品安全的自我保护意识还比较弱.因此，教育、培训在食品安全提升中起着相关关键的作用，质监部门应集中精力做好食品小作坊如何建档和食品添加剂的如何使用等培训工作；经常性举办食品小作坊从业人员培训班，提高从业人员的生产加工技能，提高食品安全意识；研究制定新的食品标准体系，食品小作坊监管所配套的审查技术细则,引领食品小作坊向特色化、规范化、科学化方向发展。

（三）加强企业自检和中介组织监测，提高企业自律

一个高效的食品安全检验监测体系应该做到政府监测、中介组织监测和企业监测相结合。发达国家食品安全检验检测体系发展的一个重要趋势就是充分发挥食品业者自主进行检验检测的积极性，如推广良好生产规范（GMP）、良好卫生规范和危害分析关键控制点（HACCP）体系等。我国现有的检验监测体系以政府机构为主，今后应注意加强企业自检和中介组织监测。以行业监测为代表的中介组织监测既可以对食品企业进行监督，也可以对政府的检验监测机构进行监督并提供建议.企业食品安全的自我检测检验则对从源头上保证食品的安全具有至关重要的作用，是食品行业检验检测体系的基础力量。

（四）发挥社会公众应有的作用，加强消费者安全意识

社会公众，特别是新闻媒体在有效的食品安全保障体系中，起着很重大和关键的作用.食品安全的实现有赖于社会上每一个人的积极参与和努力。食品产业链的生产者、加工企业和流通业者通过自己的声誉来积极维护食品安全是食品安全体系有效运转的核心。目前，发达国家的食品安全监管呈现出从以政府部门监管为主向重视发挥社会力量的作用等的总体发展趋势。因此除了政府、产业界和消费者外，行业协会、媒体等也应该发挥应有的作用。

[1]谈志新,我国豆制品安全卫生质量评价[J],食品研究与开发,2002,23(4):79

[2]汪建明,郭林海,从发达国家食品监管体系看我国食品安全问题及对策[J],中国食品添加剂,2009(1):56~60

[3]佟卫芳.我国食品安全体系监:督管理中存在的问题及建议[J].职业与健康,2007,23 (7):562~563

[4]林升清.我国食品安全管理面临的挑战与对策[J].海峡预防医学杂志,2007,13 (1) :1~2

[5]史海根,浅述我国食品安全成因、现状与对策[J],中国公共卫生管理,2007,23(1):37~

[6]李泽峰,对食品监管中有关问题的剖析,中国食品卫生杂志[J],2009,21(3):258~261

[7]中华人民共和国食品安全法(草案)三审委员发言[N]，http://www.zjfs.gov.cn/info.jsp? newsid=16077

[8]唐夏,消费者食品安全意识显著提高——期待进一步加大监管惩戒力度[N],中国消费者报·中国消费网,2009-03-16

On Operational Guarantee System Of China's Small Workshop Food Quality And Safety

HE Mingxiang1,2
(1.Product Quality Testing Office, Fuqing Quality Technology Supervise Bureau, Fuqing Fujian 350300)
(2.Pingtan county Bureau of Quality and Technical Supervision,Ping tan Fujian 350400)

The paper from the government control consensus and third-party of intermediaries supervision corporation self-regulation consumer awareness of four aspect to analyzed our country's food quality and safety of small workshops and made several advise to speed up the improvement of China's small workshop Food quality and safety guarantee system.

small workshops; quality and safety; guarantee system; third-party of supervision

2010-04-10

何明祥，男，福清市产品质量检验所/平潭县质量技术监督局局长助理（挂职），高级工程师，食品工程硕士