现代化进程中城乡分化的根由与整合的历史重心

孙 力

（南京政治学院 上海分院，上海200433）

一、城乡分化的自然历史属性和制度属性

现代化进程从特定的角度观察，也是城市化的进程，是人类社会从以农村为主导转变为以城市为主导的过程。正因为城市聚集了知识、科技、人才、资本以及种种超越传统生产要素的新的生产要素，人类社会才获得了加速度的发展。实际上自城市出现以后，它就一直代表着人类发展的先进水平。现代化带来的城市化是人类文明进步的一个阶段性特征。然而，这一进程也通常带来另一方面的负效应，即与城市的飞速进步相映衬的农村发展滞后，形成城市和与农村发展的较大差距。审视现代化的进程可以看到，城乡的不协调、不均衡发展是国际上普遍存在的问题。马克思、恩格斯曾经说过：“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中，而在乡村里所看到的却是完全相反的情况，孤立和分散。”[1]（P57）现代文明就是一种以城市为龙头和中心的文明模式，但从另一方面来看，也拉开了人类社会城乡发展的差距。

城乡分化由于资本主义的诞生而加剧，对此马克思和恩格斯也作过精彩的分析，他们谈到，资本主义“首次开创了世界历史，因为它使每个文明国家以及这些国家中的每一个人的需要的满足都依赖于整个世界，因为它消灭了以往自然形成的各国的孤立状态。它使自然科学从属于资本，并使分工丧失了自然性质的最后一点痕迹。它把自然形成的关系一概消灭掉（只要这一点在劳动范围内可能做到的话）；它把这些关系变成金钱的关系。它建立了现代化大工业城市（它们像闪电般迅速地成长起来）来代替从前自然成长起来的城市。凡是它所渗入的地方，它就破坏了手工业和工业的一切旧阶段。它使商业城市最终战胜了乡村”。[1]（P68）

因此，城乡的分化既有其自然历史属性，也有其制度属性，忽略了这两者的任何一个方面恐怕都难以正确解读和应对城乡分化问题。我们完全可以肯定地说：无论现代化采取什么道路，以城市为龙头和中心的文明模式是不会改变的。这无疑构成了城市和农村二元化发展的宏观历史背景，必须看到这是人类面临的普遍挑战。

社会主义国家开辟了人类现代化的一条新路，避免了资本主义式的城市和农村的对立。但现代化进程中必须解决的课题依然使社会主义遭遇了城乡分割的挑战。

工业化所需要的资本积累，是现代化无法绕过的历程。社会主义在解决这一历史性的难题时，陷入了巨大的困境：其一，现实的社会主义都是在相对落后的社会发展背景下建立起来的，社会资本相当稀缺，离工业化或者说现代化起飞的要求相去甚远。其二，工商业的落后使得资本积累十分缓慢和艰难，农业停留在小生产状态，是国民经济最大的部门。其三，基本上无法从外部获得工业起飞的资金，更不会走西方国家通过侵略和掠夺加速资本积累的道路。这些困境使得现实的社会主义面临着无法与资本主义相比照的工业化积累历程，完全有可能走上一条耗时漫长的积累道路。

然而，社会主义无法容许耗时漫长的工业化积累过程，这是因为：其一，社会主义是作为资本主义的替代制度而出现的，如果社会主义不以比资本主义更快的发展速度推动社会前进，社会主义将失去其存在的合理性。其二，新生的社会主义都面临着外部资本主义的威胁，如直接的军事干涉、构建军事包围圈、利用各种手段支持社会主义国家内部敌对势力的反叛、实行经济封锁等等。面对这些挑战，如果社会主义国家不加快自己的工业化进程，迅速提高自己的综合国力和国防实力，也完全有可能被颠覆，终止社会主义道路的进程。

作为第一个社会主义国家的苏联，艰难地选择了一条完成社会主义工业化积累的道路：依靠内部的积累，即通过农业积累来支持工业化起飞。这几乎可以说不是选择，而是一条唯一的通道，因为除此以外，社会主义很难找到其他的积累道路。这一积累道路产生了两个巨大的历史效应：一方面，苏联以及其后的社会主义国家都很快地完成了积累，走上了工业化的进程，并且取得了辉煌的成就。苏联仅用了两个五年计划的时间就实现了工业化。成为欧洲第一、世界第二的工业化国家。另一方面，在迅速完成工业化，壮大国家综合实力，建设起强大的国防力量的同时，农业和农村为之付出了巨大的代价。为完成工业化积累，从苏联开始就“把农民挖得很苦”，[2]（P29）苏联的农民不仅向国家缴纳一般的税，包括直接税和间接税，而且还要额外缴纳一种特别的税——贡税。国家通过工农业产品的价格制定权，使农产品的价格低于价值，而工业产品的价格则高于价值，形成工农业产品之间的“剪刀差”，由此而支持工业化积累。

社会主义国家迅速完成工业化积累，创造了人类现代化的奇迹，政治的拉动是其主要原因。包括运用强有力的中央权威，制定相应的政策和措施，全社会资源的整合和统一运用，维持剪刀差的价格体系和稳定的农业生产。这些都是西方国家难以做到的。

二、中国城乡分化的特殊性

相比较而言，中国工业化的启动更加艰难，至少可以从两个方面体现出来：其一是经济发展水平、工业化的基础很差。毛泽东在新中国成立前夕召开的中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上作了一个基本的分析：“中国的工业和农业在国民经济中的比重，就全国范围来说，在抗日战争以前，大约是现代性的工业占百分之十左右，农业和手工业占百分之九十左右。这是帝国主义制度和封建制度压迫中国的结果，这是旧中国半殖民地和半封建社会性质在经济上的表现，这也是在中国革命的时期内和在革命胜利以后一个相当长的时期内一切问题的基本出发点。”[3]（P1430）其二是尽管经济发展水平低，但已经形成了相当大的城乡和地区差异。占国土面积不到12%的东部沿海地区集中了全国工业的70%，并且是高度地集中在上海、天津、广州等少数城市和地区。[4]（P106）内地和农村远远落后于这些城市的发展。

中国运用强大的制度力量推动工业化的发展，其中户籍制度的制定和贯彻实施起到了重要作用。1951年7月，中国公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，这是第一个全国统一的城市户口管理法规。1958年，全国人大常委会通过 《中华人民共和国户口登记条例》，标志中国的户籍制度形成。这一法规规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请迁出手续。”由此，城乡的分割和人口的隔离态势被定格下来，同时，农业的人力资源和阵地也被稳定下来。城市不仅获得了有保障的工业化资源供给，而且避免了在许多国家出现的工业化起飞初期农业人口蜂拥入城，使城市发展遭遇巨大困境，因而又影响工业化进程的难题，更重要的是保证了稳定的农村为工业化积累资金。中国从1953年到1978年，通过工农业产品价格剪刀差，从农业和农民手中抽取了9494.9亿元资金。[5]（P75-76）在这样一种较为稳定的工业-农业格局和城市-农村关系下，中国才顺利和卓有成效地完成自己的工业化积累和起飞。

在这一格局下，中国工业增长的速度相当快，1949年到1952年的恢复期，年均增长34.8%，“一五”期间年均增长18%，经过50年代末60年代初的困难后，1963 年到 1965 年的增长又达到 18%，[6]（P60）仅用了十几年的时间就建成了一个比较完整的工业体系。许多重要的现代工业部门，如电子、原子能、航天等完全是从无到有，从小到大，逐步发展成重要的产业部门。1964年和1967年又分别打破核大国的垄断，爆炸了原子弹和氢弹。1970年，中国又把人造卫星送上了太空。这样的工业化发展速度，即使不考虑一穷二白的底子和积累的空前艰难，也创造了人类现代化的奇迹。

但另一方面也留下了中国城乡差距的沉重包袱。到1978年，中国城乡居民收入差距已经达到2.57:1，城乡二元化的发展格局已经清楚地呈现出来。从国际上来看，1990年代中期非农与农业人口收入的比例，高收入国家为1.38:1，上中等国家为1.49:1，下中等为1.51:1，低收入为2.43:1，全球平均为1.58:1。可以看出，随着现代化程度的提高，这一问题解决的程度也较好。2003年中国人均GDP超过了1000美元，达到1090美元，已经超越了低收入国家水平，向中等水平国家迈进。而这时中国的非农与农业人口收入比例高达3.12∶1。不仅超过了全球平均的1.58:1，也大大超过了低收入国家的2.43:1。这可以说是对中国的社会发展敲响了警钟，但其中很重要的因素确实是由于中国现代化道路的特殊性所造成的。

应该客观地分析这些制度的历史性和功能，现在不少人狠狠地批判包括户籍制度在内的这些制度在当初的实行，认为给现在留下了二元分裂的状态和沉重的包袱。批判和否定是比较容易的，但如果实实在在地回到当初工业化的艰难环境下，就能够辨析出当时不得已而为之的历史性。缺少外援、被资本主义封锁等等，除了由农业积累工业化的物质基础外，还有什么更好的办法呢？

三、中国城乡整合的历史阶段性

对城乡二元分化的一般性和特殊性的区分，使我们能够更好地寻求对这一问题化解的路径。城乡二元分化的一般性告诉我们，弥补城乡差距必然是一个长期的过程，不要期盼一蹴而就；二元分化的中国特殊性也告诉我们，制度和政策的调整和创新具有极为重要的意义。

如果承认弥补城乡差距必然是一个长期的过程，我们最好就不要笼统地、简单地确立城乡一体化的目标，因为根本不可能很快地实现这一目标。

可以将这一长期进程分为三大阶段，每个阶段均有其不同的目标追求。

第一个阶段可以称为平等公共服务实现阶段，这是我们的起点。这一阶段面临的是历史上遗留下来的巨大的城乡差异，它又体现在若干的方面。比较容易和又具有了能力可以逐步实现的，就是政府改变传统的、不平等提供公共服务的模式，让城乡居民都能够公平地享有公共服务。公共服务提供的是基本的生活平台，它对于维持基本的社会生活水平具有重要作用。尽管做到了这一点，还不能够较好地实现城乡平等，但这是一个平等的奠基，凸显了政府对社会平等的保障作用特别是起点平等的维持，意义重大。

第二个阶段可以称为平等生活的实现阶段。这一阶段就是要努力弥补城乡在生活水平上的差异，尽管此时仍然还不能够消除城乡在发展水平上的明显差异，但要努力降低城乡发展水平对生活的影响。因此，这既需要大力推动农村经济社会发展水平的提高，更需要依赖政府有力的宏观调控政策和相应的社会政策，以保证在农村生活的居民的生活质量与城市相差无几，或者说都具有相类似的人文发展指标，努力做到在城乡发展差异依然明显存在的前提下，城乡居民都享有差距不大的生活。

第三阶段才可以称为城乡一体化的实现阶段，这已经是社会发展达到较高水平的阶段，如果同社会主义的发展进程相映照的话，这已经不是初级阶段的社会主义了，至少是中等发达水平以上的社会主义。这一阶段城市和农村和谐地融为一体，并且这种融合是同其他重要的历史进程相耦合的，如实现了经济、政治、文化、人与自然的和谐发展，以及现代化达到了比较成熟的阶段等等。城乡的差异已经转化为一体化中的不同特色，不再成为影响人们生活质量的因素。这时，我们才能够真正说消除了城乡的二元分化，实现了城乡的融合和一体化。

因此，建立公平、合理的公共服务体制就成为实现城乡一体化首要的历史使命。对此，很重要的一点在于理解公共服务的属性和功能对于社会公平的强大支撑作用。公共服务是相对于私人服务而言，公共服务的政府提供与私人服务的市场提供的区分是明确的。公共服务一般指的是由政府通过公共财政提供的公民普遍享有的、满足基本生活需要的服务。公共服务具有鲜明的非排他性和非竞争性。同时，公共服务又追求和强调公平性。

公共服务伴随着社会发展而发展。当代公共服务日益凸显的重要原因，在于生产力发展水平的不断提高，政府的经济能力也随着社会财富的日益增加而增加，进而增加了政府利用再分配调节社会利益，维护社会公平的能力。最初的公共服务仅限于社会救济、赈灾、基本公共设施的提供和维护等不多的方面，并停留在较低的水平上。人类的现代化大大拓宽了公共服务的范围和提高了公共服务的水平。中共十六届六中全会在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，就把教育、卫生、文化、就业和再就业服务，以及社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等，都列为基本公共服务，说明了整个公共服务范围的拓展以及要求的不断提升。

由于公共服务涉及到社会生活的诸多方面，因此对人民生活水平的影响较大，尤其是对普通民众的生活影响十分显著。有调查显示，北京、上海、广州、成都、武汉、南京、西安、沈阳、郑州、济南等十城市的居民家庭开支，仅教育支出这一项，就约占被调查居民家庭日常支出的15%，仅次于占38%的食品支出比例。如果再将卫生、社会保障以及各种公用事业等都计算在内，无疑将构成普通家庭开支的最主要部分。

值得注意的是，政府在提供这些在相当程度上影响普通家庭生活的公共服务时，并不是均衡和平等的，形成不同的群体和领域之间的差异，而最大和最明显的差异就是城乡之间的差异。农村人口占总人口近70%，但政府用于农村的财政支出仅占总支出的10%-15%。根据2005年国家统计局公布的资料，在公共服务的提供方面，我国农村落后城市整整十年。在教育方面，全国城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。其差距很大程度上来源于公共教育投入的不均衡。以2001年为例，国家义务教育总支出为1695亿元，其中用于农村义务教育支出比例为58.8%，而农村义务教育的学生数量占全国义务教育学生数量的62%左右，较多的人仅占有较少的公共教育资源。

从卫生来看，全国农村合作医疗的覆盖率只有10%左右，90%以上的农民属于自费医疗群体，而城市纳入公共医疗保障体系的则达到42%。作为公共服务的卫生资源在城乡之间的分配非常不平衡。城市、农村的人口数分别约占全国人口的30%和70%，而城市和农村对卫生资源的享有却分别约为80%和20%。以2000年为例，农村居民享有的人均公共卫生费用为188.60元，城市居民享有的人均卫生总费用则为710.20元，农村居民仅为城市居民的1／4。

公共服务投入的差异不仅造成了享受公共服务的巨大差异，而且也是农民人均收入相对水平较低的重要原因。就目前中国3.3:1的城乡收入差距来看，统计中并没有考虑公共服务的差别，若把基本公共服务（义务教育、基本医疗等）因素考虑在内，城乡实际收入差距已达到了5-6:1。照此计算，城乡实际收入差距中公共服务所占的比重已经大约达到30-40%左右。

由此可见，削平公共服务所造成的城乡不平等意义十分重大。对此，又有两点特别值得强调：其一，它鲜明体现出政府对社会公平的追求。在城乡一体化的其他历史性目标还难以实现之前，这一目标的实现对于城乡和谐和社会稳定能够起到关键性的作用。其二，中国政府已经到了有能力逐步和较好地实现城乡公共服务均等化的时期。中国的财政收入已经有了大幅度的提高，政府的财政能力已远远超越了工业化初期。但中国政府在公共服务方面的财政支出还只占较小的比例。如果拿中美两国来做比较，美国联邦政府财政支出的45%用于社会保障和医疗卫生等方面的公共服务，而根据《2004年中国财政年鉴》，中国政府2003年用于公共服务和社会管理的支出仅占政府财政支出的25%。[7]很显然，中国肯定会扩大公共服务支出所占的比例，这自然是从现在起的一个趋势。我们根本用不着以缩小城市的“蛋糕”来满足农村的需求，而只需要把新增加的比例大部分用于农村就可以了，同时还能够使城市的公共服务继续提高。

四、中国城乡整合中的政府变革

毫无疑义，政府在城乡整合中起决定性作用。由此，一个比较突出的矛盾是：公共服务并不都是由中央政府统一提供，相反，大部分是由地方各级和各地政府分别提供的，由于发展水平的不同，政府提供公共服务的能力也有很大的差异，进而造成解决公共服务的能力很不均衡。从政府的职能上分析，这是一个合理划分财权和事权的问题。因此，必须进一步推进政府的变革，合理划分各级政府间的财权和事权，完善财政转移支付制度，保证政府有能力提供均等化的公共服务。

政府需要完成的社会管理事项，应该与其获得的财政资源相适应。1994年，我国的分税制改革对事权和财权重新梳理和分割，初步理顺了事权和财权之间的关系，取得明显效果，但仍然存在较多问题。事权和财权配置不合理，难以应对均等化公共服务的需求。以教育为例，作为公共服务的一个重要内容，中央和地方对教育事业负担的分配不合理。2005年，全国教育总经费为8419亿元，其中中央为852亿元，占比例为10.1%，地方为7567亿元，占比例为89.9%。同年，全国财政性教育经费为5161亿元，其中中央为410亿元，占比例为7.9%，地方为4751亿元，占比例为92.1%。很明显，在财政性教育经费投入中地方占绝大多数。其导致的情况往往是，尤其是在一些落后地区，教育支出在县乡财政中占到一半以上，多的甚至达到七八成。公共服务负担过重，一方面导致了一些地方县以下政府财政的困境。根据2001年有关统计，我国乡村两级净债务达到3 259亿元，其中乡级债务平均每个乡镇400万元；村级债务平均每村20万元。[8]另一方面，使许多地方尤其是不发达地区无法解决诸如城乡教育巨大差异这一类的公共服务问题。

根据上海交大中国服务经济与管理研究中心的研究，涉及到义务教育、基本医疗、社会治安、科技创新、基础设施、公共文化、就业社保等基本的公共服务方面的人均财政支出，上海名列全国第一。[9]很显然，这是与上海市政府的财政能力联系在一起的。2008年，上海市正式将在沪农民工子女的教育纳入统筹：义务教育阶段公办中小学接受农民工子女的比例力争达到70%左右；初中阶段适龄农民工子女全部纳入公办学校就读；将符合基本条件的农民工子女小学纳入民办学校管理，到2010年基本完成这一工作。但上海的经验却无法在全国推广，因为绝大多数地方政府根本没有上海政府这样强的财政能力。

加大中央政府在教育这样的基本公共服务方面的职责比例，对于城乡均等化的教育意义重大。近两年的发展呈现出较好的趋势。在国家不断加大教育投资的背景下，近年来中西部地区已经有一半以上的义务教育经费来自中央财政。

另一项重要的政府变革就是财政转移支付制度的建立健全。一般来讲，中央政府运用所掌握的经济资源资助不发达地区，被称为转移支付。应该说，我们国家在转移支付方面已经开始走出了自己的路子。分税制改革以后，转移支付的资金主要流向财力比较薄弱的中西部地区。2004年的转移支付中，中西部地区占86%，专项转移支付中，中西部地区占82%。

如何使转移支付制度真正制度化、法治化，是需要进一步解决的问题。一些国家比较成功的做法是通过立法的形式规定转移支付的基本原则。德国的《财政平衡法》规定，税收较多的州有义务转移部分税收款给税收少的州，其原则是富裕州的人均财政收入可以保留到全国人均财政收入的102%，超过全国人均财政收入102%-110%的部分，要上交70%，超过110%的要全部上交。上交的款项给穷困州，要使其人均财政收入得到平均值的95%，如有不足，由联邦财政提供，称之为特别拨款。[10]（P180）

只有当合理、稳定的转移支付制度确立以后，各级和各地的政府才能够为公共服务的均等化提供有力的支撑。

[1] 马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1960.

[2] 毛泽东文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999.

[3] 毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991.

[4] 张敦富.区域经济开发研究[M].北京：中国轻工业出版社，1998.

[5] 巫耕合，等.中国农业现代化与积累问题研究[M].太原：山西经济出版社，1993.

[6] 林毅夫，等.中国的奇迹：发展战略与经济改革[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994.

[7] 周天勇.中美财政支出结构和公共服务程度比较——中美财政税收体制比较 ［EB/OL］．www.chinavalue.net/Blog/254660.aspx，2009-12-15.

[8] 苏明.部分县乡财政困难［N］．经济日报，2002-01-18.

[9] 上海公共服务支出居全国之首［N］．新民晚报，2009-12-01.

[10] 王一鸣.中国区域经济政策研究[M].北京：中国计划出版社，1998.