以发展方式转型为主线的第二次转型与改革

□迟福林

(中国(海南)改革发展研究院，海南海口570208)

以发展方式转型为主线的第二次转型与改革

□迟福林

(中国(海南)改革发展研究院，海南海口570208)

从改革开放的进程与趋势看，我国经济社会经历了两次大的转型与改革:第一次转型与改革是1978年中共十一届三中全会开启的经济体制改革，其主线是体制转轨，目标是建立社会主义市场经济体制和提高经济总量;第二次转型与改革是从当前到未来的一个时期，其主线是发展方式转型，目标是形成公平与可持续发展的体制机制和实现民富国强。目前，我国开始进入以发展方式转变为主线的第二次转型与改革，而“十二五”是我国发展方式转变的关键五年，在转变经济发展方式的同时必然伴随政府发展理念的深刻变革。

发展方式转型;第二次转型与改革;“十二五”计划;政府发展理念

我国正处于走向公平与可持续发展的历史性转折时期。从我国改革开放的进程与趋势看，至少应当包括两次大的转型与改革:第一次转型与改革是1978年中共十一届三中全会开启的经济体制改革，其主线是体制转轨，目标是建立社会主义市场经济体制和提高经济总量;第二次转型与改革是从当前到未来的一个时期，其主线是发展方式转型，目标是形成公平与可持续发展的体制机制和实现民富国强。以发展方式转型为主线的第二次转型与改革，关系改革开放和社会主义现代化建设全局。

一、我国开始进入以发展方式转变为主线的第二次转型与改革

在过去30年的第一次转型与改革中，我国建立了市场经济体制，并成功地实现了经济起飞与经济总量的快速扩张，但发展方式转型尚未破题。当前，我国正处于发展方式转型的十字路口，处于一个历史抉择的关节点上。

(一)我国发展阶段的历史性变化与第二次转型与改革的内在需求

1.改革开放30年，我国开始由生存型阶段进入发展型新阶段。生存型阶段是我国改革发展的起步阶段。在这个阶段，人们发展追求的主要目标之一是解决基本生存问题，是以解决温饱为主要目标的发展过程。总体来说，改革开放30年发展的主要目标就是解决广大社会成员的温饱问题。

发展型新阶段是人类社会发展水平相对较高的阶段，是以人的全面发展为目标的阶段。在发展型新阶段，保障并提升人的发展权成为发展的主要任务。进入发展型新阶段，尽管经济发展水平还有待提高，但全社会大多数人的温饱问题已得到初步解决，发展的目标逐步聚焦于人的全面发展。在社会发展的新阶段，广大社会成员要求加快经济、社会与政治体制的全面创新，使之与发展型阶段的消费结构、经济结构和社会结构相适应。

30年的改革开放，我国在经济长期快速增长的同时，社会发展阶段也经历了历史性变化，开始由生存型阶段跨入发展型新阶段。根据生存型阶段和发展型新阶段的主要特征，结合判断指标的代表性、指标的可测性以及指标数据的可获得性等因素，把经济发展水平、消费结构、产业结构、就业结构、城镇化率等五个指标作为判断生存型阶段向发展型新阶段转型的标准。按照这些指标，我国已开始由生存型阶段进入发展型新阶段的过渡。这与我国在本世纪初“实现了由解决温饱到总体上达到小康的历史性跨越”的判断相一致。

2.发展型新阶段社会需求结构转型的战略性升级。例如:第一，从生活必需品到耐用消费品的升级。我国进入发展型新阶段，在食物支出比例大幅度降低的同时，耐用消费品的需求大幅度增加，主要表现在城乡居民对住房、汽车、电脑、高档电器等消费品的需求更加普遍，大额消费支出持续攀升。第二，从私人产品到公共产品的升级。进入发展型新阶段，从总体看，私人产品的严重短缺已成为历史，而全社会公共产品的需求全面快速增长，公共产品短缺时代正向我们走来。由生存型阶段进入发展型新阶段，突出地反映在城乡居民的发展型消费支出比例明显超过生存型消费支出比例。第三，从追求物的发展到追求人的自身发展的升级。进入发展型新阶段，在基本满足物的需求后，追求人的自身发展，开始成为发展的基本主线。其中突出的是与人的自身发展直接相关的发展条件，比如说健康、受教育程度、劳动就业、基本社会保障，等等。

3.人的自身发展成为发展型新阶段的核心目标。我国发展型新阶段的突出矛盾，都与人的自身发展直接相关。而把人的自身发展放在突出位置，必然要求走向公平与可持续发展。首先，资源环境与人的自身发展。长期以来，我国经济的快速增长依赖于大规模的投资和资源环境的消耗，形成了“中高碳经济”的发展模式。从发展进程看，中高碳经济具有重要的历史贡献;从未来趋势看，中高碳经济又是不可持续的;从人的发展角度看，中高碳经济更大的问题在于降低了人们的生活质量。其次，收入分配与人的自身发展。收入分配的问题实质是人们能否享受自己创造的财富的问题。收入分配差距过大，在两方面制约着人的发展。一是普通居民收入水平过低，难以享受现代化带来的成果。中低收入阶层很难分享到工业化生产带来的成果，例如汽车等;由收入水平差距造成的消费水平差距，使中低收入阶层的生活质量受到严重影响，也直接制约了中低收入阶层的发展空间。二是收入分配差距扩大使不同阶层的发展机会受到制约。再次，公共产品与人的自身发展。基本公共服务是提高人的能力、过上丰富多彩生活至关重要的条件。基本公共服务与人类发展的直接关系，表现为基本公共服务的结果是人的可行能力的广泛提高，这是人类发展的核心目标。

经过30年的改革开放，我国已经成功地从以解决私人产品短缺问题为目标的生存型阶段开始步入以人的自身发展为目标的发展型新阶段。在这个重大变化下，使以经济总量扩张为主要目标的“增长主义”的老路难以为继，不能不改，不得不改。

(二)后危机时代外部需求变化与第二次转型与改革的外部因素

1.后危机时代外部需求的萎缩是中长期的。尽管国际金融危机最恐慌的时期已经过去，经济下滑的趋势也得到控制，但危机对发达国家的冲击远未结束。首先，发达国家“去杠杆化”是一个中长期的趋势。发达国家“去杠杆化”的趋势将影响深远，储蓄率的提高、消费率的下降将使发达国家的需求萎缩很可能成为一个中长期趋势。在这种情况下，全球将告别经济稳定增长、世界贸易流量大幅增加的“黄金时期”。其次，发达国家清理“有毒资产”过程漫长。国际金融危机的诱因是大规模的“有毒资产”。因此，摆脱危机的过程，也就是清理“有毒资产”的过程。2009年3月，美国出台了“有毒资产”回收计划，主要包括两项举措，一是计划扩大美联储的“定期资产抵押证券贷款机制”，支持投资者买入银行的“有毒资产”。二是政府通过援助基金设立一个公共—私有基金，用于支持私人投资者购买“有毒资产”。再次，我国外部市场需求短期内很难恢复到原有水平。2010年我国仍将面临外部需求恶化问题。与上年同期比，虽然2009年下半年以来我国外贸下降幅度有收窄，但是收窄趋势并不十分稳定，而且，国际环境还有许多不确定的因素。一些国家的经济虽然开始恢复，但还可能出现反复。外部需求持续减弱这个趋势还是难以转变的。

2.出口导向模式面临严峻的挑战。一方面，后危机时代的国际环境已发生了深刻变化，出口导向模式已经难以为继。另一方面，我国继续实施出口导向的战略，其成本将越来越大。世界贸易保护主义的抬头，我国外需面临很大的不确定性。国际金融危机发生后，世界范围内的贸易保护主义有所抬头，并将延续相当一段时期。尤其是2009年下半年以来，美国针对我国的贸易保护措施逐步升级，范围不断扩大。同时，还要看到，即使全球市场需求能够恢复，也不是原有规模和结构上的简单恢复。受到国际金融危机重创的欧美发达国家，过去数年金融业发展严重泡沫化，严重脱离实体经济基础，积累了大量风险，其发展回归实体经济已成定局，进而会替代中国部分出口产品。由此可见，后危机时代从出口导向模式中能够分享的全球化红利越来越少。我国出口产品在全球产业分工中仍处于低端，对国内产业结构升级、国民福利的贡献相对有限。

3.13亿人口的大国经济不能长期建立在外需基础上。作为一个13亿人口的大国，经济增长长期建立在外需基础之上，必然会带来重大的系统性风险，使本国经济发展暴露在世界经济波动的冲击之下。首先，外贸依存度过高，潜在的经济风险过大。我国外贸依存度持续上升。就出口占GDP比重而言，2006年出口占GDP达到39.9%，2007年出口占GDP的比重也达到35.6%，高出全球平均值的10个百分点，高出中等收入国家出口占GDP比重5%左右。过高的外贸依存度，将使我国经济发展主要受国际市场左右。其次，容易使我国陷入贸易摩擦。自2008年国际金融危机爆发导致世界经济滑坡以来，国际贸易保护主义日渐抬头，我国已处于国际贸易摩擦的中心地带。国外对华贸易救济案件激增，案值越来越大，贸易救济措施多样化。再次，有可能因国际经济波动引发社会风险。目前我国外经贸的就业人数接近1亿，占全国城镇就业人数的三分之一还多一点。数量庞大的就业人口完全受国际市场影响，相应的社会风险也是巨大的。后危机时代经济全球化的基本走势，使我国发展的外部环境更加严峻复杂。在这个特定背景下，我们长期坚持的出口导向模式应当终结。

(三)加快推进以发展方式转变为主线的第二次转型与改革

1.发展方式转变滞后的根源在于体制机制的结构性矛盾。例如:资源环境问题与某些市场化改革的滞后直接相关。过大的资源消耗和环境污染赖以存在的重要体制基础，就是资源要素的行政控制和价格扭曲。“十一五”规划明确提出积极稳妥地推进资源性产品价格改革，但是水、电、石油、天然气价格改革都远不到位。资源性产品价格改革久拖不决，使得资源要素价格不能体现市场供求关系，环境成本难以转化为企业内部成本，助长了企业浪费资源、破坏环境的行为，同时也抑制了对资源环境领域的投资;消费不足的问题既与收入分配体制改革滞后有关，也同公共服务体制不健全相关。国家、企业、居民三者之间的国民收入分配失衡，居民收入所占的份额过低，制约了居民的消费能力。近几年，我国收入分配失衡加剧，企业在国民收入分配中的比例快速上升，城乡差距、区域差距、贫富差距均呈现拉大趋势;地方政府追求GDP总量的增长与行政管理体制、财税体制改革滞后相关。尽管着力推进行政管理体制改革被列为“十一五”规划深化体制改革的首要任务，但政府职能转变远不到位。尤其是政府官员行为中的总量偏好、投资偏好、国有偏好、短期政绩偏好都未有实质性改观，使改变粗放型经济增长方式难上加难。这与干部选拔体制的改革滞后相关，也与现行财税体制的不完善相关。未来几年能否在发展方式转型上取得实质性进展，关键在于能否扭转改革不力的被动局面，着眼于解决深层次的体制性矛盾，实现改革在多方面的新突破。

2.努力实现结构性改革的新突破。首先，推进以经济增长方式转变为主线的经济体制改革。以扩大内需为总体要求，以调整经济结构为中心环节，以深化市场化改革为基本路径，微观基础与宏观体制改革并重，集中解决制约可持续增长能力深层次、关键性的体制性矛盾，实质性地扩展市场配置资源的范围，营造公平竞争的市场秩序和市场环境，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为2020年建立完善的社会主义市场经济体制奠定坚实基础。其次，推进以适应社会公共需求转型为主线的社会体制改革。构建适合我国特点的发展型阶段的社会体制和社会政策体系，初步建立实现城乡基本公共服务均等化的体制机制，在形成发展型就业体制、建立重大利益协调机制上取得新突破，为促进就业、扩大国内消费创造良好的社会条件，形成实现公平正义、社会和谐的基础制度，开创社会和谐稳定、全面进步的新局面。再次，推进以政府转型为主线的行政管理体制改革。按照中共十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》的要求，以政府转型为主线，加快转变政府职能，改革公共权力结构，优化公共资源配置，建立公共服务体系，加强政府自身建设，实现公共服务型政府建设的重大突破，建立有效履行经济调节、市场监督、社会管理、公共服务职能的公共行政体制框架。

3.以改革形成发展方式转型的活力、动力、合力。“十二五”是第二次转型与改革的关键五年。在国际金融危机深刻影响和国内发展方式转型的特定背景下，我国“十二五”经济社会发展的根本出路在于，以更大的魄力实现改革在重要领域和关键环节上的重大突破。未来几年，抓住改革的历史机遇，全面推进“一揽子”改革，集中解决我国经济社会发展的深层次体制性矛盾，形成发展方式转型的活力、动力和合力，走出一条以扩大内需为主线的发展新路子，建立同公平与可持续发展相适应的体制机制。

二、“十二五”时期是我国发展方式转变的关键五年

从现实和趋势看，“十二五”时期是我国改革发展战略选择的关键五年。抓住机遇，选择好了，十分有利于未来20～30年的公平与可持续发展。丧失机遇，选择不好，中长期的发展有可能会出经济社会的严重问题。“十二五”时期也是我国改革发展实现转折的关节点，是第二次转型和改革的历史起点。它是扩大居民消费、构建消费大国的关键五年;是打破行政壁垒、大力推进城镇化的关键五年;是实现城乡基本公共服务均等化的关键五年;是推广低碳经济、实现绿色发展的关键五年。

(一)实现投资主导向消费主导的转变，推进消费主导时代的转型与变革

消费是经济持续发展的内生动力，消费主导的发展模式更具稳定性和持久性。

1.投资—消费关系失衡成为我国经济发展方式的突出矛盾。首先，从投资和消费的关系看:投资对经济增长的贡献率长期高于消费。改革开放以来，投资与消费关系失衡的状况在经济周期性变动中继续加重，其总趋势是:经济扩张期投资率上升、消费率下降，经济收缩期投资率回落、消费率回升;但每一个经济周期与上一个周期相比，投资率都提高了一个台阶，消费率降低了一个台阶，使投资消费关系失衡成为长期困扰我国经济发展的突出问题。其次，从历史上看，消费率逐年走低。其中主要是居民消费率的下降。1978年，我国的消费率为62.1%，2008年降至48.6%，为改革开放以来的最低水平。2000年以来消费率下降更为明显，8年时间下降了13.7个百分点。再次，从国际上看，我国消费率不仅远远低于发达国家，而且落后于同等发展水平的国家。“金砖四国”的巴西、印度和俄罗斯联邦2007年消费率分别达到75.7%、64.9%和67.0%。我国的消费率落后于他们15～20个百分点。

2.我国正处于提升消费率的历史拐点。“十二五”时期有可能形成消费主导的初步格局。首先，从国际经验看，在人均国民收入达到3000美元后，投资出口对GDP的影响呈下降趋势，消费成为经济增长的主要动力。因此，消费对GDP拉动的主导地位往往在人均国民收入达到3000～4000美元之间得到确立或加强。其次，从城市消费潜力来看，城市消费已进入以汽车和住房为主要的升级阶段。2009年，我国汽车销量达到1364.48万辆，成为全球第一大汽车消费国。2010年我国汽车工业仍将呈现较好的发展态势。预计全年汽车产量增速在10%左右，有望达到1500万辆。城镇住房消费需求包括保障性住房需求、改善性住房需求、投资性住房需求全面增长。再次，农村消费潜力巨大，并正在逐步释放。从现实情况看，我国7亿多农村人口的消费潜力十分引人注目，被认为是世界经济版图上少有的一个亮点。这个潜力的释放，将对新阶段扩大内需战略产生决定性影响。

3.构建消费主导格局的转型与改革。“十二五”时期，最终消费率、居民消费率能否提高5～10个百分点，也就是说，最终消费率由49%提升到55%以上，居民消费率由35%提升到50%以上，初步形成由投资主导向消费主导转变的格局。

要实现这一目标，关键在于消费政策的调整，加快调整国民收入分配格局。当前，我国收入分配结构存在“三个集中”的倾向:从社会和政府角度看，财富不断向政府集中;从劳方和资方角度看，财富不断向资方手中集中;从普通行业和垄断行业角度看，财富不断向垄断行业集中。三者共同作用导致收入分配差距的不断扩大，成为制约国内消费的重要因素。为此，“十二五”时期要努力实现劳动报酬占GDP的比重从2007年39.7%提高到50%以上，居民收入在国民收入中的比重从约60%提高到70%左右。例如:以缓解收入差距为目标，启动新一轮财政税收体制改革;控制政府财政收入增长速度，调整财政支出结构;以资源红利的社会共享为目标实现国有资源的合理配置;推进垄断行业收入分配制度改革;构建财产性收入的体制基础，逐步缓解并缩小居民过大的财产性收入。

(二)实现工业主导向城市化主导的转变，推进城市化时代的转型与变革

1.要充分估计城市化进程对发展方式转型的重大影响。当前，我国的城市化不仅滞后于国内经济发展水平、滞后于工业进程，也滞后于国外同等发展水平的国家或同样发展阶段国家的城市化水平。从国际经验看，当一个国家处在人均GDP 3000美元的时候，城市化率大概在55% ～60%左右。2008年我国人均GDP达到3266.8美元，进入工业化中后期，但即使包括“半城市化”的人口，我国的城市化水平仍然远低于工业化中后期应该具有的均值(60%)，很大程度上抑制了国内消费需求的释放与升级，加剧了社会供给能力与消费能力的鸿沟，导致严重的内需不足与产能过剩。工业化超前、城市化滞后是造成经济社会结构扭曲的重要因素之一。支撑经济可持续增长的内在因素和外部条件的变化决定我国需要实施以城市化为重点的扩大内需战略。从我国的情况看，形成城市化主导对发展方式转型有决定性意义。例如:它能使服务业比例大幅提高;能加快改变城乡二元结构;能改善资源环境问题;能扩大劳动力就业。为此，我国经济发展方式要实现从工业化主导向城市化主导的转型。

2.未来5～10年我国进入城市化发展时代。一般来说，城市化率达到50%，标志着城市化国家的初步形成。2009年我国城市化率达到46.6%，处于走向城市化国家的关键时期。“十二五”时期，我国的城市化将呈现加快发展趋势。首先，将进入城市化快速发展时期。估计未来5～10年，我国的城市化率会提高10～15个百分点，由现在的46.6%提高到2020年的60%左右。其次，东部和中西部城市化全面推进，并且由东部向中西部转移，中西部城市群将成为我国城市化时代的突出亮点。再次，在大中城市加快发展的同时将呈现大城市群、城镇化、区域一体化等齐头并进的新格局。

“十二五”期间我国城市化的快速发展将推动我国走向消费大国，并形成以消费为主导的发展新格局。城市化10～15%的增长率将拉动未来5～10年我国居民消费率15个百分点左右。同时，城市间的发展与竞争将成为我国经济持续增长的重要活力。进入城市化时代，城市化的快速发展对经济增长的贡献率估计可以达到4～5个百分点。由城市化带来的投资消费需求的增长，至少能够维持我国10～20年的经济快速增长。

3.适应城市化时代需求的第二次转型与改革。总的判断是:以经济总量为目标、以工业化为重点的第一次转型与改革取得重大成功。我国开始进入以发展方式转型为主线、以城市化发展为重点、以公平与可持续发展为目标的第二次转型与改革的新阶段。为此:第一，要加快推进城乡一体化的改革进程。城市化发展趋势与城乡二元体制的矛盾日益突出，“十二五”是推进城乡一体化的关键时期，应当尽快改变城乡二元的制度安排，包括土地、户籍、基本公共服务等。“十二五”时期，改变城乡二元制度安排，我国的城市化率可以提高10个百分点。第二，推进行政区划体制改革，为形成经济主导的城市化新格局提供制度支持。现行的行政区划体制是有突出缺陷的:一是容易使地方政府以自身利益最大化为目标;二是容易阻碍城市的“集聚功能”和“辐射功能”;三是容易导致区域经济结构的不合理。第三，推进中央与地方的合理分权，赋予地方政府一定的城市发展自主权。

(三)实现公共产品短缺向基本公共服务均等化的转变，推进公共产品短缺时代的转型与改革

从私人产品短缺到公共产品短缺是一次历史性跨越，后者已经成为当前乃至今后较长时期内我国经济社会发展的突出矛盾。

1.我国已进入公共产品短缺时代。首先，公共需求呈现快速增长趋势。近几年来，全社会公共需求增长速度相当快，个人用于公共产品的年均支出，大概是90年代中期以前5年的支出规模。以城乡居民在医疗保健和教育等方面的支出为例，1990～2006年，这些满足公共需求的支出在个人消费总支出中的比重呈现明显上升的趋势。第二，尽管这几年公共服务投入总量有明显增加，但在财政支出中的比重以及占GDP的比重仍然偏低。2008年，我国的医疗卫生支出占财政支出的比重为4.4%，社保与就业占财政支出的比重为10.9%，两项合计占15.3%，这比人均3000～6000美元阶段其他国家平均用于这两方面的支出低了16个百分点。

2.充分估计城乡基本公共服务均等化对公平与可持续发展的重大影响。第一，基本公共服务既关系到消费倾向，又涉及到再分配的水平。据测算，2005年我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品消费和服务消费产生的挤出效应达到5810.7亿元。初步估计，如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，消费率大概可以提高4～5个百分点。从公共服务与收入分配差距看，从直接收入来看，城乡收入差距是3.3∶1，但是如果将教育、社会保障、医疗卫生和就业等全部的公共服务加进去，城乡实际收入比将达到了5～6∶1。基本公共服务在城乡差距中的因素大约为30～40%。没有城乡统一的公共服务供给，就无法解决整个城乡收入差距不断扩大的问题。第二，基本公共服务既与经济发展水平相关，又涉及到制度安排的公平。公共服务需要有财力支撑，这与经济发展水平有一定的联系。初步测算，未来10年左右，实现十七届三中全会提出的城乡基本公共服务均等化水平明显提高的目标，需要基本公共服务财政支出年增长率达到5%左右，投资总额估计在15～20万亿元。按照这个测算，未来3年左右在已确定的8500亿元医疗卫生体系建设支出的同时，在教育领域需要1.3万亿元左右的投资，在基本社会保障领域需要2.2万亿元左右的投资，总投资4.4万亿元。3年三项支出大约占财政总支出的20%左右。公共服务更与制度公平相关。国际上有很多公共服务供给模式，但无论哪种，其基础都是制度公平。

3.加快建立公共服务体制，构建基本公共服务均等化体制基础。“十二五”时期的重要任务是:第一，把公共就业服务放在更加突出的位置;第二，调整政府财政支出结构，建设公共财政;第三，明确中央与地方在基本公共服务中的职责;第四，尽快制定全国性的基本公共服务均等化规划。

(四)实现中高碳经济向低碳经济的转变，推进低碳经济时代的转型与变革

1.低碳经济是一种新型发展方式。第一，低碳经济不仅是发展方式转型的挑战，更是机遇;第二，低碳经济不仅涉及节能减排的技术创新，更是以破解结构性矛盾为核心的制度变革;第三，低碳经济不仅是一场环境革命，更是深刻的经济社会革命。它是工业革命、信息革命后的又一次低碳改革。这场革命将推进技术进步，经济发展和社会消费方式的转型，使人类社会文明向生产和谐、可持续发展的方向推进。

2.推进低碳经济时代的转型与变革。从现实情况看，当前至少亟待推进以下几项改革:第一，推进资源价格形成机制改革。制定并实施有利于资源节约和环境保护的财税政策。近1～2年应重点考虑资源税改革，并以此作为资源价格改革的切入点。第二，推进能源价格形成机制改革。全面推进能源价格形成机制改革，不仅要改革能源成品的终端定价机制，还要推进能源资源开发、加工、运输、贸易和物流等相关环节的配套改革。建立健全能源储备制度，进一步增强政府对能源供给的调控能力和能源价格的间接干预能力。第三，推进环境产权制度改革。促进环境产权的公平交易。凡享受环境保护外部经济正效应的地区、企业或个人，需要向环境产权所有者支付相应的费用。开征环境税，逐步使环境污染企业合理负担其开发过程中实际发生的各种成本，形成“完全成本价格”。实施环境产权严格保护。凡对环境造成损害的地区、企业或个人，特别是高污染、高耗能产业，除督促整改外，还应加大经济赔偿额度或行政处罚力度。第四，推进碳交易体制机制建设。从环境保护的中长期目标出发，在碳现货交易的基础上，可以考虑把碳交易逐步列入期货交易品种中，建立并完善市场在碳交易中的价格发现机制。

三、经济发展方式转变必然伴随政府发展理念的深刻变革

改革开放30年，社会公共需求结构呈现战略性升级的基本趋势。从私人产品短缺到公共产品短缺，社会突出矛盾的历史性变化，深刻地揭示以人的自身发展为核心的公平与可持续发展是科学发展的主题。由此，形成新阶段发展方式转变与政府转型的特定背景和目标要求，形成新阶段发展理念与政府理念转变的客观需求和重大课题。发展方式转变的关键在于政府转型，发展方式转变必然伴随着政府发展理念的深刻变革。

(一)“经济增长”还是“经济发展”?

再保持20～30年的较快增长，是各方面的共识和期盼。并且，我国具有实现这个目标的巨大潜力。问题在于，面对现实的突出矛盾与问题，怎样才能实现这个目标。现在看，其出路在于发展方式转型。关键问题在于，要解决好“经济增长”与“经济发展”的关系，果断地放弃“GDP增长主义”。

1.“经济增长”能否解决发展的全部问题?增长和发展、增长方式和发展方式有不同的内涵。增长更侧重于资源配置的效率，发展除了增长这一要素外，至少还包括另外四个要素，即“结构、分配、就业和环境”。以增长代替发展，希望“在增长中解决所有发展的问题”，从现实的情况来看，往往会带来更大的矛盾和问题。

过去以“做大总量”为目标的经济增长，调动了各方面发展经济的积极性，尤其是政府把相当多的资源集中于经济领域，实现了长达30年的经济快速增长。这是一个不可否认的伟大历史。现实的问题是，实行增长至上，“以增长代替发展”，强化了结构失衡、分配失衡、环境破坏等一系列的突出矛盾与问题。面对这些突出矛盾和问题，是否可以得出这样的结论:新阶段以GDP增长这个“一俊遮百丑”的时代开始成为历史。

2.为什么要终结GDP为中心的“增长主义”?概括地说，“GDP增长主义”难以解决新阶段的突出矛盾和问题。第一，“增长主义”无法解决资源环境的矛盾。“增长主义”对待环境保护的倾向是“先污染、后治理”。从实践看，“增长主义”的突出特点是:以政府为主导、以国有经济为主体、以重化工业为载体、以资源环境为代价、以投资出口为驱动、建立在低成本优势上的投资主导型的经济增长方式。第二，“增长主义”无法解决公共产品短缺的矛盾。“增长主义”以追求经济增长为核心目标，由此形成激励地方追求增长的财税体制和行政体制。这使得地方政府缺乏提供公共产品的稳定财力和积极性。第三，“增长主义”无法解决日益拉大的收入差距。经济增长不能也不应当长期建立在劳动力低成本上。单一的经济增长常常容易使权力和资本结合在一起，并人为压低劳动者工资收入。

3.要不要改变政府主导型的经济增长方式?以GDP为核心目标的经济增长与政府主导型的经济增长方式有内在的联系，并形成政府追求经济总量扩张的相关机制与政策。例如，上级政府确立一个量化的增长目标，层层分解，落实到各地各级官员身上，使GDP的增长成为官员考核升迁的主要指标。这一机制的形成，必然助长权力干预经济。这样，在社会矛盾的处理中往往倾向于为GDP增长让路。在这个背景下，只有转变政府发展理念，才有可能推进以发展方式转变为主线的政府转型。例如:第一，解决资源环境约束的突出矛盾，关键在于实现经济运行机制由政府主导向市场主导的转变;第二，建立公共服务体制，关键在于强化政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用;第三，解决收入分配差距拉大的突出矛盾，关键在于强化政府在完善收入分配体制中的基本责任;第四，解决公共治理的突出矛盾，关键在于加强政府自身建设与改革。

(二)“国富优先”还是“民富优先”?

毫无疑问，国富、民富都十分重要。民富国强是我们追求的基本目标。这里，需要讨论的是，如何实现民富国强。

1.长期实行国富优先的增长会带来哪些突出的矛盾和问题?在私人产品严重短缺、多数社会成员处于贫困的阶段，实行国富优先发展十分必要，因为它可以使国家有能力改变社会的贫困状态。问题在于，当总体上解决了温饱问题，进入公共产品短缺成为突出矛盾的发展型新阶段，仍然坚持国富优先的发展，就容易带来两个方面的问题:一是国家生产力增长优先并快于民众消费能力的增长，导致社会总需求不足，使经济发展缺乏内生动力;二是国富民不富，并导致收入差距的不断扩大。

2.坚持民富优先的发展能否实现民富国强?一方面，民富带来民众消费能力的提升，扩大了社会总需求，由此促进经济可持续增长;另一方面，新阶段的民富，在有利于解决公平发展的同时，创造了发展的动力和活力。适应我国发展的阶段性需求，从国富发展优先转向民富发展优先，是解决内生增长动力与社会公平的重要途径，由此，才能实现民富国强的目标。

3.如何着力构建民富优先的体制基础?应当说，国富优先发展所需要的制度安排与民富优先发展所需要的制度安排有联系又有所不同，有利于国富发展的制度安排未必能自动全面地带来民富。为此，需要加快构建“藏富于民”的体制。例如，第一，合理控制各级政府财政收入的增长速度，调整财政支出结构;第二，构建社会成员共享国民财富的机制，使国家财富真正惠及全体公民。第三，保护居民财产，建设财产性收入的体制性基础，尤其是让农民能够明显地分享土地流转的增值收益;第四，创造有利于社会成员创业、就业的体制机制。

(三)“做大蛋糕”还是“分好蛋糕”?

作为一个发展中的大国，“做大蛋糕”将是我国中长期经济发展的目标。问题的关键在于，如何清楚地判断当前制约“做大蛋糕”的主要因素?如何构建“做大蛋糕”、“共享蛋糕”的有效体制?

1.我国是否进入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的关键阶段?当前，“做大蛋糕”的约束条件发生了重要变化。30年前，“做大蛋糕”面临的主要问题是要素短缺，尤其是资本短缺。当前，“做大蛋糕”仍然有资本等生产要素的需求。从现实看，从中长期趋势看，从社会因素对经济发展的影响看，能否“分好蛋糕”成为“做大蛋糕”的主要约束条件。这是因为，不“分好蛋糕”，不仅使“做大的蛋糕”可能成为一块“无效”的蛋糕，而且将直接造成继续“做大蛋糕”的动力不足。从这个意义上说，“做大蛋糕”十分重要，“分好蛋糕”同样重要。我的看法是，我国已进入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的关键阶段。

2.如何充分估计“分好蛋糕”对转变发展方式的重要作用?当前，“分蛋糕”中存在的问题，直接制约了发展方式的转变:一方面收入分配差距的扩大，抑制了有效社会需求的形成;另一方面，“分蛋糕”中的某些不公平问题，将影响进一步“做大蛋糕”。一个社会需求不足、收入分配差距不断扩大的社会不可能持续地“做大蛋糕”。

3.如何建立、完善“分好蛋糕”的体制机制?应当说，当前在“做大蛋糕”与“分好蛋糕”的体制机制上都有很多矛盾和问题。从社会公共需求变化的情况看，当前需要尽快建立和完善“分好蛋糕”的体制机制，包括行政体制、财税体制、社会福利体制等。其中，关键取决于“十二五”时期能否有效地调整国民收入分配结构，能否实质性地推进收入分配制度改革。

(四)国有资本:“盈利性”还是“公益性”?

“国进民退”成为当前社会各方面普遍关注的焦点问题。我认为，只要目标明确，应当“国进”、“民进”并举。问题的本质在于，国有资本往哪进?这就需要深入探讨在市场主体形成和公共产品短缺的两大特定背景下，国有资本的盈利性与公益性的关系。

1.新阶段国有资本的形成和定位与30年前有什么明显不同?第一，在国有资本的形成上，过去主要依靠做大做强国有企业。在市场经济条件下，国有资本的积累和扩大，国有企业仍有着特定作用，但是不是需要更多地依靠社会力量和社会的经济活动，并使其逐步成为国有资本形成和扩大的重要来源。第二，在新阶段国有资本的定位上，国有资本是不是应当更多地配置到公共领域，而不是市场领域。

2.国有资本如何在盈利性、公益性之间做出平衡和选择?一方面，在市场主体基本形成的背景下，国有资本不应当也没有必要大量配置在市场领域，与民争利;另一方面，在公共产品短缺的大背景下，国有资本应当强化其公益性。在我看来，国有企业不是不要盈利性，盈利性是一个企业的基本属性。但对国有企业来说，需要把盈利性建立在公益性的基础上，在盈利的基础上促进国民福祉的最大化。就是说，国有资本可以通过股份制的形式配置于经济的关键领域和重要行业，起到“四两拨千斤”的杠杆作用，也可以通过特许经营等方式配置于社会公益领域，在实现公益性目标的前提下，实现保值增值。

3.如何主要以公益性为目标推进国有企业改革?第一，坚持公平竞争原则，加快破除行政垄断，允许、鼓励中小企业进入相关领域;第二，加大国有资本在公共领域中的投入。以住房为例，加强廉租房、保障性住房的供给;以能源为例，加强能源安全建设;在自然垄断行业(水、电、气、医等)，以保障基本公共服务供给为主;第三，建立常态化的垄断行业和国有企业收租分红机制，为公共财政奠定基础，以有利于加快我国基本公共服务均等化进程。

推进以发展方式转变为主线的政府转型，需要按照社会发展阶段的客观需求，以更大的魄力解放思想，推进以公平与可持续发展为目标的第二次转型与改革。

The Second Transformation and Reform Focusing on the Change of Development Mode

CHI Fu－lin
(Hainan － based China Institute for Reform and Development，Haikou，Hainan 570000，China)

Seen from the process and tendency of the reform and opening－up，the economy and society of our country has experienced two times of transformation and reform.The first is the reform of economic system starting from the Third Plenary Session of the 11th Central Committee of the CPC，which is focused on institutional transformation and aimed at the establishment of socialist market economic system and the increase of economic aggregate.The second is from the current，focusing on the transformation of development mode and aimed at the forming of fair institutions for sustainable development and the realization of people＇s richness and prosperity of the country.As for the present，our country has entered the period of the second transformation and reform focusing on the change of development mode，and the period of the Twelfth Five－year Plan is critical for changing the development mode of our country.At the same time when transforming the economic development mode，the development philosophy of the government must also be changed deeply.

transformation of development mode;the second transformation and reform;the Twelfth Five－year Plan;development philosophy of the government

F120.3

A

1674－0599(2010)03－0084－09

(责任编辑:贺文赞)

2010－04－21

迟福林(1951—)，男，山东蓬莱人，全国政协第十一届委员会委员，中国(海南)改革发展研究院院长，中国经济体制改革研究会副会长，海南省社会科学界联合会主席，中国井冈山干部学院兼职教授，研究员，博士生导师，研究方向为经济管理、体制改革。