党内法规制度与党员主体地位保障

兰丽影

（中共黑龙江省委党校，黑龙江哈尔滨150080）

党内法规制度与党员主体地位保障

兰丽影

（中共黑龙江省委党校，黑龙江哈尔滨150080）

保障党员主体地位，是推进党内民主建设的重要举措。党内法规制度对保障党员主体地位有着不可低估的重要作用。现行党内法规制度，无论是法规制度规定层面，还是法规制度落实层面，都还不够健全和完善，使党员的主体地位得不到应有的尊重和保障。因此，应进一步健全与完善党内法规制度，如适时修改和完善《党章》、加强党内程序立法等，从根本上保障党员的主体地位。

中国共产党；法规制度；党员；主体地位

“保障党员主体地位”是党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中提出的重大课题。这一重大课题的提出，表明党中央更加注重对党员主体地位问题的落实。多年来，尽管我们党已经形成了以《中国共产党章程》为母法，《中国共产党党员权利保障条例》为专门法，《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》等为补充的一系列保障党员权利、规范党员行为的党规党法，但在现有的党内法规制度中，一直存在着忽视党员主体地位的问题。为此，要努力健全与完善保障党员主体地位的法规制度，逐步形成以党章为核心的完备的党内法规制度体系。

一、现行党内法规制度不够健全和完善，党员主体地位得不到应有尊重

党的十七大报告明确提出要“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境”。〔1〕（P49）这就指明了党内民主制度建设的目标、方向和重点，对推动党内民主的制度化建设具有重要意义。近年来，党内民主建设虽然取得了显著的进步，但从总体来看，党员主体地位保障的制度化水平并不高，还未完全走向规范化和科学化，党员在党内应有的主体地位事实上处于一种“缺位”、“错位”状态，并未得到应有的尊重。

（一）法规制度规定不够全面、系统

一是《党章》对党员主体地位的规定不全面。党章是党内的根本大法，它是原则性的、宏观的。现行党章关于党员主体地位的规定主要体现在党员的八项权利与八项义务上。如在党员享有的权利的规定中，只规定了党员的学习权、讨论权、建议权、批评检举权、表决权、选举权、被选举权、申辩权、保留意见权、申辩控告权等民主权利，而对于党员的参与权、知情权、监督权、管理权等没有作明确而具体的规定，难以满足作为党内主体的党员所应具有的一些基本权利的需要。

二是党内民主制度原则性规定多，程序性规定少。我们党现有的涉及党员主体地位的制度主要有：党的代表大会制度、党委会制度、党内选举制度、党内监督制度、党务公开制度等。这些制度是党内民主具体内容的体现，是党员发挥主体作用的基本载体，对保障党员主体地位确实起到了不容忽视的重要作用。但是，由于有些制度过于原则，缺少贯彻实施的可操作性机制和程序，在实践中很难落实，造成党内现有制度的弱化甚至失效，党员主体作用难以发挥。

三是相关法规对侵犯和损害党员民主权利行为的防范惩处规定较弱，尤其是党员监督权的行使缺乏制度性保障。如党员揭发、检举党内有违法违纪情况的组织或党员时，党组织将党员的揭发检举信转给被揭发检举的组织或人员，致使党员受到打击报复的现象时有发生。对于此种情况，《中国共产党党员权利保障条例》规定：“党组织要建立健全保护揭发、检举人权益的制度”，〔2〕（P7）但并无具体的制度条文。而对于侵犯党员权利行为的党组织，《中国共产党党员权利保障条例》规定：“上级党组织对有关责任者进行批评教育；情节严重的，按照规定追究有关责任者的责任”，〔2〕（P8）但并没有详细规定具体应受怎样的处罚，由哪个党组织负责作出处罚决定等。

四是党内制度的系统性不强。党员在党内主体地位的确立，不仅要建立一套制度加以保障，而且相互之间应当紧密衔接、互为补充，形成系统、严密、完整的可操作的制度体系。“只有当这些要素紧密相连，像机器的部件一样啮合在一起互促互动时，才是真正形成制度，形成了体制或机制”。〔3〕（P63）从目前情况看，现有的不少党内制度互相之间的联系不十分紧密，尚未形成有机连接的网络，制度系统内部不协调，不利于党员主体地位的确立和作用的发挥。其一方面表现为制度冲突。对于同一种行为，有的制度安排认可，有的制度安排则禁止或限制，这在一定程度上造成党内生活的无所适从。另一方面则表现为党内民主制度之间的衔接不紧密，出现制度“漏洞”，使党内生活中的一些消极腐败现象得不到有效遏制，削弱了制度的有效性。此外，党内有些制度规定有明显的缺陷，甚至与现实要求脱节，尚需进一步规范化、制度化、科学化。

（二）法规制度落实不到位

制度的不断“生产”，不是可有可无的“摆设”，是为了能在党内民主政治生活中得到全面的有效的落实，发挥出不因个人意志而超越的不可逆抗性。从目前情况看，存在着重制度安排而轻制度执行的情况。在制度的执行过程中，一方面缺乏监督，执行不执行一个样，执行得好坏一个样；另一方面则是制度的执行往往因人而异，造成制度面前的不平等。如民主选拔干部问题，在既有相关制度又规定了程序的情况下，有的地方仍存在着“少数人选少数人”的现象，制度的实行形同虚设或走了样，这不仅影响了制度功能的充分发挥，而且使得党员的主体地位得不到应有尊重。假如这种重制度安排轻制度执行的情况不能得到改善，久而久之，制度的安排和执行之间就会发生分离，制度就会流于形式，就会导致一些党组织和党员干部无视制度的存在，客观上造成制度的“空转”或低效率。

二、健全与完善相关法规制度，从根本上保障党员主体地位

党内法规制度建设是党的其他建设的基础和依托，只有党内法规制度建设搞好了，才能使党的思想建设、组织建设、作风建设得到贯彻和落实。现阶段要想使党员主体地位得到有效保障，必须进一步健全完善相关法规制度，从根本上保障党员的主体地位。

（一）适时修改和完善《党章》，对党员主体地位作出鲜明而突出的价值确认

党章在党内生活中通常被称为“党内宪法”，理应对党员主体地位作出鲜明而突出的价值确认，唯此才符合党的根本属性及党章的本质精神，才能为确保党员主体地位而进行的制度创新提供基本的指南。然而现行的党章中并没有直接写明或体现党员在党内的主人地位和主体作用。因此，应从立足党员是党的主人、党的主体出发，适时修改《党章》，进一步明确党员主体地位。

一是在党章总纲中要明确阐释党内权力的来源问题。党员是党的主人，是党组织完成各项工作任务的主要参与者，对党内一切事务起最终决定作用，是党的事业成功的决定力量，因此党章总纲中要写明党员是党内权力的所有者，党内的权力机关是各级代表大会，党的最高权力机关是党的全国代表大会。这既是对党员在党内的价值确认，鲜明地体现了党员的先进性，又反映了党员的时代特征，解决了党内权力来源合法性问题。

二是在党章关于入党宣誓的誓词中应体现出党员享有权利。这是党员具有主人地位和发挥主体作用的充分体现和具体要求。党章第六条规定的入党誓词是：“我志愿加入中国共产党，拥护党的纲领，遵守党的章程，履行党员义务，执行党的决定，严守党的纪律，保守党的秘密，对党忠诚，积极工作，为共产主义奋斗终生，随时准备为党和人民牺牲一切，永不叛党。”〔4〕（P202-203）入党誓词高度概括了党对党员的要求，也概括了党员对党组织和党的事业所承担的政治责任，并具有党规党法的性质，对每个党员都具有约束力。誓词中提到了“履行党员义务”，却并未提到“党员享有权利”。党员的义务和权利是统一的，是相互联系、相互依存、相辅相成、不可分割的，党员权利更是神圣不可侵犯的。党员作为党的主人、党的主体，其地位和作用既体现在党员履行的义务中，更充分体现在党员享有的表决权、选举和被选举权、批评权、揭发检举权、罢免权等权利之中。所以，在入党誓词中，应体现出党员享有权利。现在这种只讲“履行党员义务”的表述，会对党员甚至在党内外造成一种误解和错觉，即党员的义务和权利可以割裂开来，“履行党员义务”比“享有党员权利”更重要。

三是在关于党的基层组织基本任务的规定中，要积极体现党员的主人地位和主体作用。长期以来，党组织的职能主要体现在对党员的教育、管理和监督等方面，服务职能体现得较少。直到党的十七大党章，才在基层党组织的任务中明确规定了服务职能。总的来看，现行党章对党的基层组织基本任务的规定中，基本上把党员置于从属、被动的地位。实际上，党员在党内并不是单纯被动的教育对象、管理对象和监督对象，相反应该是积极主动的教育主体、管理主体和监督主体。党的基层组织的基本任务也不是单纯地对党员进行教育、管理和监督，而应该是确立党员主人地位，发挥党员的主体作用。因此，要立足于党员的主人地位和主体作用来规定党的基层组织的基本任务，使党员的主人地位和主体作用在其中得到充分体现。

（二）加强党内程序立法，全面提高制度的可操作性

从一定意义上讲，党内民主制度的规范性、合理性、权威性和有效性决定着党员主体地位的保障程度，决定着党内民主的建设和发展。因为健全和完善的党内民主制度，能够消除党员主体的后顾之忧，激发广大党员对党内民主的不懈追求。可以说，科学的党内制度体系是实现党员主体地位的制度保证。确立和保障党员主体地位，发挥党员主体作用，必须抓住党内民主制度建设这个关键环节。要在坚持“党员是党的主体”的基本理念指导下，增强制度的系统性、针对性和可操作性，完善体现党员主体地位的制度体系。

目前，现有的党规党法对涉及党员主体地位的各项党内民主制度作了一些规定，这些规定对于促进党员发挥主体性作用极其重要。在党内民主生活实践中，只有将制定的诸多规章制度切实有效地贯彻落实下去，才有助于形成良好的党内民主环境和氛围，才有助于确立和保障党员的主体地位，才能彰显出制度的约束力和保障力。也就是说，制度的实行必须有一套可具体实施操作的规范的运行程序。

如前所述，近年来，保障党员主体地位的相关法规制度建设已得到长足发展，为党内依法保障党员主体地位创造了条件，但是我们要清醒地看到，现行的基本法规制度对党员主体地位的刚性支撑力量明显不足，需要进一步健全与完善，即在党内法规中进一步规范、细化各种具体的可操作性规定，明确各项制度的运行程序。一方面，要根据目前党内民主制度的运行状况，总结世界上其他执政党的经验教训，全面制定和确立各项制度的运行程序。如实行民主集中制的程序、民主选举的程序、民主决策的程序、重大问题表决的程序等，全面提高制度的可操作性。另一方面，要明确程序执行的严肃性和纪律性。如果领导决策没有履行征求党员群众意见的程序，提拔干部没有履行党员民主推荐、集体讨论决定的程序，均应视为无效，有关人员和部门有权拒绝执行。

总之，要通过完善程序立法提高民主制度的科学性、系统性、权威性，使得保障党员主体地位的每个步骤均以党内法规的形式予以明确规范，强化党员主体地位的不可逆转性，控制发展党内民主过程中的各种风险，避免党员主体地位的落实流于形式，甚至被少数人所利用走向邪路，切实做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，保障党内民主真正落到实处，最终使党员的主体地位在党章、准则、条例、规定、细则、办法等各个层级的党内法规中都体现出来，否则依照法规制度保障党员主体地位将会大打折扣。

〔1〕本书编写组.十七大报告辅导读本〔M〕.北京：人民出版社，2007.

〔2〕本书编写组.中国共产党党员权利保障条例辅导读本〔M〕.北京：人民出版社，2004.

〔3〕胡业福.中国共产党党员主体地位问题研究〔D〕.山东理工大学，2009．

〔4〕傅治平.新党章辅导读本〔M〕.北京：国家行政学院出版社，2007.

D263.2

A

1009-1203（2010）05-0028-03

2010-07-27

黑龙江省社科研究规划项目（项目编号：08c064）。

兰丽影（1982-），女，黑龙江肇东人，中共黑龙江省委党校党史党建教研部讲师。

责任编辑 冯耀明