关于民主党派民主监督的程序民主问题

方德实

(安徽中华职业教育社,安徽 合肥 230001)

我国是人民民主专政的社会主义国家,人民民主的实质是全体人民当家作主、管理国家,真正发挥人民当家作主的作用是发展社会主义民主政治的本质要求。我国又是中国共产党领导的国家政治模式,在这个模式中,有一个重要的内涵是基于多党合作、体现共产党执政的协商政治模式。它体现在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基本政治制度上,而民主党派的民主监督又是这个基本政治制度的重要内容。

一、民主党派民主监督的性质和作用

在我国,有两种不同性质的监督,一种是权力监督,它的主要内容是各级人民代表大会对国家机关及其工作人员贯彻执行宪法、法律、法令、政策情况进行监督,是一种权力监督;另一种是民主监督,它主要是在共同的政治基础上,通过提意见、作批评的方式来进行监督,是一种非权力监督。通过民主监督,执政党可以听到不同方面的声音,进一步发扬社会主义民主,调动一切积极因素,更好地领导人民建设中国特色社会主义。

在民主监督中,由于民主党派所具有的参政党性质,因此,民主党派的民主监督不同于一般的群众监督和社会监督,也不同于人大的法律监督,而是一种有组织、层次高、影响大的监督,能够提供一种单靠共产党员所不容易提供的政治监督。为什么要让民主党派监督共产党呢?毛泽东说:“党同一个人一样,耳边很需要听到不同的声音。大家知道,主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。但是有了民主党派,对我们更为有益。”[1]邓小平指出,所谓监督来自三个方面,第一是党的监督;第二是群众监督;第三是民主党派和无党派民主人士的监督。“有了这几方面的监督,我们就会谨慎一些,我们的消息就会灵通一些,我们的脑子就不会僵死起来,看问题就会少一些片面性。共产党员谨小慎微不好,胆子太大了也不好。一怕党,二怕群众,三怕民主党派,总是好一些。谨慎总是好一些。”[2]因此,民主党派的民主监督,不是可有可无的,而是具有独特作用的,它是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分。

发挥民主党派的民主监督作用,是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容。它的作用主要表现在以下三个方面:

第一,对执政的中国共产党来说,民主党派的民主监督是政党之间的监督。民主党派是不同利益集团的政治代表,共产党需要各民主党派作为联系这些不同社会阶层的纽带和桥梁,以充分听取这些阶层人们的意见和建议,博采众长,减少失误,把国家各方面的事情办得更好。

第二,民主党派通过民主监督,可以扩大有序的政治参与。民主党派民主监督的主要内容是:国家宪法和法律的实施情况;党和政府的重大路线、方针政策的制定和贯彻情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责为政清廉等方面的情况。民主党派是参政党,政治协商、参政议政和民主监督是其主要职能,通过实施这些内容的民主监督,就可以扩大民主党派的政治参与作用。

第三,民主党派的民主监督是有组织的监督,具有较大的影响力。民主党派是由特定的社会群为主体,以与共产党共同的价值取向为指导,其实行的民主监督最能体现民意。民主党派位置超脱,很少受到部门利益的局限,其民主监督具有广角度、多视点的特点,具有高度的客观性。民主党派通过组织的力量,博采众言、广纳贤策,能够倾听到不同方面的声音,因此,民主监督就具有较大的影响力,能使执政党的决策更加民主化、科学化。

二、民主党派民主监督的程序民主问题

在政党职能运行中,民主党派民主监督的职能发挥与政治协商的职能发挥相比,是一个薄弱环节。这其中的原因很多,主要是对监督工作的认识、监督工作的政策界限、监督工作的具体操作等方面没有得到很好的解决。特别是在对民主和监督的认识上,一是把民主提得很高,把它作为基本政治纲领的一部分;二是在民主的实现形式与实现民主的程序方面创新不足,出现了注重实质民主而忽视程序民主的状况。表现在民主党派的民主监督上,监督只是在党的方针政策和有关文件方面得到原则性的体现,而在制度层面和具体操作程序上却存在着滞后状况,没有真正建立起一整套从知情、沟通到反馈的工作程序。因此,民主监督权利没有在民主的过程中得到完全实现,也就是程序民主没有到位。

第一,必须明确民主监督中的程序民主是实施民主党派民主监督过程中不可缺少的环节。众所周知,任何政治行为只有符合法律所规定的程序才是正当的、合法的。所谓程序,是指政治实践所必须遵守的规范步骤,是法律化、制度化的行为准则。所谓民主监督的程序化,是指通过什么样的程序运用民主党派的权利来实现其监督权。法律和条例是程序民主的主要内容和保障。没有程序的民主监督,就不能成为真正的、健全的、实在的和有效的民主监督,或者说,它就只是停留在口头上的监督。如果我们在对决策过程中的民主监督真正做到从程序性环节入手,对一些关系国计民生的重大社会工程、建设工程进行“互补性”或“反向性”的程序论证,树立“对立面”,就会对防止重大社会工程和建设工程建设中的越位、越权及重复性劳动的出现进行有效的遏制。

第二,要准确把握民主党派民主监督中的程序民主在实施中的着力点。先进的政治文明包括完备的规范、完善的政治制度以及与之相配套的政治运行机制、监督机制和确保这种机制理性运转的规范程序。制度是要求成员共同遵守的,是按照一定程序来办事的规程或行动准则。在进一步完善民主党派民主监督的机制中,要把着力点放在具体制度和机制设计的可操作性研究上,即不仅应研究民主监督的价值问题,更应研究其技术问题,研究制度运行中的策略、技巧和细节等问题。要解决好“做什么”、“怎样做”的技术性、程序性、操作性方案,即有一套按程序办事的行动规则,从而能够具体把握、调控和掌握民主监督整个过程的主动权。只有掌握了这些民主监督程序,才能使民主党派的民主监督真正到位。

三、进一步完善民主党派民主监督的程序民主

程序化建设是一个长期的、复杂的系统工程,必须从我国的国情出发,既立足于现实,又着眼于长远,扎扎实实地从程序方面加强民主,不断推进我国政治民主化的进程。进一步完善民主党派民主监督的程序民主,既能减少被监督者因随意性而降低监督质量甚至故意设置障碍阻挠监督的现象,也能防止监督者因“民主过度”而造成监督失范所带来的社会负效应。

(一)要提高对程序民主重要性的认识

在如何对待程序民主的问题上,我党历史上有过深刻的教训。毛泽东对民主有执着的追求,但是,却相信大民主,从而忽视了必要的规则和程序,使民主受到严重扭曲,将大民主发展为大动乱。党的十一届三中全会后,我们党特别注重加强民主政治建设,注意不断完善程序民主,在与民主党派的协商座谈会上,做到征求意见在先、修改定论在后,定量数据在先、定性评判在后。党的十六大把政治体制改革目标从制度化、法律化改为制度化、规范化,特别强调加强制度建设,实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。党的十七大又重申了这一目标,并明确提出“要完善民主监督机制”。因此,完善程序民主理所当然是在“完善民主监督机制”的内容之中。

程序民主中有一条基本原则是程序优先原则,即在实质合理性与形式合理性发生冲突时,应坚持形式合理性优先原则,这是民主和法制的必然要求。换句话说,违反程序的结果,即使是合理的结果,也是不合法的。因此,程序民主在民主党派的民主监督运作中占有重要位置,是强化民主党派民主监督职能的关键环节。

(二)在创新程序民主形式上要着眼于提高民主党派民主监督的实效性

民主政治建设是一个渐进的过程,民主党派的民主监督也有个逐步完善的过程。当前,民主党派在民主监督上存在的突出问题是没有真正建立起从知情、沟通到反馈的工作程序,具体操作上存在着较大的随意性,使民主监督流于“空循环”形式。要进一步完善民主党派民主监督的程序民主,必须在民主监督的实践中不断创新形式,增强民主党派民主监督的权威性和实效性。就民主党派而言,要在关注共产党的党风廉政建设中多提意见,积极探索新的平台,畅通与各级党组织的沟通渠道,发挥民主党派民主监督在反腐倡廉中的利器作用;要积极探索把政治协商纳入党委决策过程中如何规范监督程序,使决策协商的过程更加透明,更加公开;要积极探索运用新的形式把民主党派的民主监督与其他监督形式有机结合起来,制定出一套规范的程序,真正起到多种监督形式对接互动的合力作用;要积极探索民主党派评议一府两院工作中的规范运作程序,使其评议更准确、更有效;要加强在干部人事制度的贯彻执行情况中的民主监督,特别是在选人用人中,要进一步加强他们的参与力度及事前预防、事中约束、事后惩戒的程序规范。与此同时,还要与时俱进、循序渐进,对以往及现行的传统民主监督的形式和方法,如会议、视察、调查、提案和反映社情民意等进行细致梳理,找出不足之处,从而制定出新的制度和程序,使这些监督形式达到较好的效果,真正在坚持科学发展、推进和谐社会建设中发挥作用。

(三)民主党派民主监督的程序民主必须从贯彻落实中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的高度予以不断完善

民主党派的民主监督在理论上需要探索,在实践中需要完善。2005年下发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,是一个指导我国多党合作事业的纲领性文件。文件对民主监督的准则、内容、形式、机制几个方面都作了明确规定,操作性很强。但是,文件也给多党合作制度运作预留了广阔的空间,留有拓宽渠道的余地。例如,文件在讲到完善民主监督机制时提出:“要在知情环节、沟通环节、反馈环节上下功夫,建立健全制度”。因此,在完善民主党派民主监督的程序民主上,要建立民主党派民主监督的保护机制。第一,要通过党委的领导核心作用,建立起自觉接受民主监督的约束机制,确保民主党派组织或成员提出批评、进行举报、发表不同意见、履行民主权利。在政协和其他有关会议上,要切实保障他们的话语权,使民主党派成员发表不同意见可以不受法律追究。第二,各级党委要诚恳地接受民主党派的民主监督,进一步完善民主监督的运行机制。要在监督过程中的知情环节、沟通环节、反馈环节上进行创新,删去不适应形势发展的陈规,制定新规。在新规中,要明确知情的对象、范围、时间和方式方法,规范沟通的内容、地点、时限和具体的操作流程,完善检查、问效、办理、回复、落实、效果等方面的具体措施,做到有章可循、程序规范。对敢于监督、善于监督、在履行民主监督职能中作出突出贡献的同志和自觉接受民主监督、虚心采纳意见的单位和部门要予以奖励,达到典型带动、整体推进民主监督实效的目的。

[1] 毛泽东文集 (第 7卷)[M].北京:人民出版社,1999.235.

[2] 邓小平文选 (第 1卷)[M].北京:人民出版社,1994.270.