关于提升南京城市应急管理能力的调查与思考*

中共南京市委党校课题组

关于提升南京城市应急管理能力的调查与思考*

中共南京市委党校课题组

城市突发性公共事件的频发呼唤应急管理的常态化,有效的应急管理取决于能力建设,这就使得城市应急管理能力建设成为迫切需要解决的问题。本文通过调研,对南京城市应急管理能力状况进行了分析,并尝试性地提出了提升城市应急管理能力的政策建议。

南京;城市应急管理能力;政策建议

城市突发性公共危机事件是指“突然发生在城市中,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的急需采取应急处置措施予以应对的事件。”[1]城市是一定区域内政治、经济、文化和交通中心,具有人口集中、道路网密布、工厂商店比较密集等特点,所以城市一旦发生突发性公共危机事件,它所造成的后果非常严重。南京是江苏省的省会,我国特大城市之一,近几年南京城市化进程加快,既给南京城市发展带来了新的机遇和新的动力,同时也带来了很多不确定的危险源和致灾因素,城市突发性公共危机事件频频发生,如2002年9月汤山中毒事件、2003年非典危机、2005年2月南京汉中门天然气爆炸事故、2008年1月的雪灾、2008年3月19日南京国际商城建筑工地重大安全责任事故、2009年6月30日张明宝醉驾特大车祸、2009年8月9日市体育运动学校游泳馆消毒剂群体中毒事件、2009年11月4日南京儿童医院“徐宝宝事件”、企业改制或征地拆迁引发的群体性事件、企业退休军转人员为其身份问题不断群访集访等,都对城市政府的应急管理能力提出了挑战。建立健全城市应急管理体系,不断提升城市政府应急管理能力既是通往和谐南京的必由之路,也是和谐社会的价值体现,因此当前如何提升南京城市政府的应急管理能力显得尤为迫切。

一、城市应急管理能力的构成要素

任何突发性公共危机事件都是对城市应急管理能力的挑战和考验。城市应急管理能力主要是指城市政府通过强化制度能力、行动能力、资源能力和精神能力来优化应急管理结构,从而以可持续的方式实现公共安全的进程。提升城市应急管理能力旨在强化政府有效应对各种潜在的公共危机的能力,实现城市公共安全和可持续的社会发展。在此我们认为,城市应急管理能力主要有以下几个方面的构成要素:

(一)制度创新能力。制度是社会规则,它是组织存在和发展的内在结构与逻辑形式,也是维护组织存在和发展的规范体系。在全球化、城市化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下,城市突发性公共危机事件已由非常态化的偶发转变为常态化的频发,因此建立一套完善的应急管理制度,及时有效地治理各类公共危机事件,已成为政府不可回避的重要课题。这些制度创新体现在:一是权威的、专业的应急管理组织机构;二是高效的危机决策制度,以及为之服务的参谋咨询系统和信息系统;三是公开的信息披露制度;四是完善的法制保障制度;四是督促政府部门及其官员认真履行应急管理职能、积极行动的行政责任制度。制度创新能力是确保政府在公共危机期间采取有效率行动的根本保证。

(二)行动能力。行动能力是政府在应急管理过程中所必须具备的各种应急能力。任何城市突发性公共危机事件都有一个发生、发展和控制的生命周期,因此城市政府需要基于这一特征,在不同阶段采取对应时期的应急措施,致力于危机预防、应对、恢复和善后处理,提升应急管理行动能力,包括预防能力、快速反应能力、决策能力、联动能力、沟通能力、社会动员能力和反思学习能力等。应急管理的行动能力已成为衡量政府管理水平的一项重要指标。通过提升和发展政府应对和处理各种公共危机事件的行动能力,以达到预防和有效减少各种灾害和危机、维护城市公共利益和确保城市公共安全的目的。

(三)资源能力。资源能力是城市应急管理的“硬”能力,它是有效实施应急管理的物质保障。城市突发性公共危机事件一旦发生,对政府的考验之一就是政府能否在短时期内解决危机所需的物质资源。因此城市应急管理能力主要体现在为其储备和能够调配的各种资源,包括人力资源、物质资源和技术力量等。

(四)精神能力。精神能力是指城市政府应对公共危机事件所具有的号召力、凝聚力、影响力和公信力等。[2]危机时刻,政府及其官员所表现出的责任感、快速反应、有力的应急措施,是政府获得公众理解、支持、信任与合作的基础;政府及其领导所具有的坚强、毅力、冷静、沉着和顽强的斗争精神,又是凝聚人心、整合社会资源、战胜危机的强大的精神动力。

二、南京城市应急管理能力状况分析

近年来,南京市委市政府高度重视城市应急管理能力建设,逐步形成了具有南京特色的应急管理体系,为有效应对城市突发性公共危机事件奠定了基础,集中体现在以下几个方面:一是组建应急管理机构。按照中央应急管理工作的要求,市、区、县政府都相应成立了应急办,其职能是负责危机管理的日常工作和总值班工作,履行相关危机管理方面的值班、信息总汇和综合协调职能,为城市政府处置突发性公共危机事件提供了组织保障。二是初步形成了南京市应急预案体系。2004年11月南京市出台了《南京市突发公共卫生事件应急防治体系建设规划》,市属各部委办局,各区、县政府及下属部门也都制定了应急预案。2006年1月出台了《南京市突发公共事件总体应急预案》,形成比较完善的应急预案体系,覆盖自然灾害、事故、公共卫生和公共安全四大领域,共35个专项预案,并且不定期地开展应急演练,对城市突发性公共危机事件的预防和应对起到了很好的作用。三是逐步建立与完善应急管理机制。2003年非典危机后,南京市在公共卫生、安全生产、自然灾害、社会稳定等重点领域逐步构建了突发性公共危机事件应急管理机制,为成功化解各类突发性公共危机事件,把南京建设成“全国最安全城市”之一奠定了良好的基础。尽管南京城市应急管理体系建设取得了一些成绩,城市政府应急管理能力不断提高,然而鉴于南京城市突发性公共危机事件爆发的复杂性和制度性因素,南京的应急管理体系和能力建设仍远不能满足现实形势的需要。

(一)应急管理制度能力不足。有效制度安排和创新是城市应急管理的保障和基础,也是实施各项应急措施的依据。当前人们所担心的并不是危机本身,而是制度的缺失,或制度对危机的反应迟钝,制度能力的不足可能导致公共危机的蔓延或升级。结合南京市的应急管理实践,制度缺陷主要体现在:一是缺乏高效统一的应急管理综合指挥机构。南京市在公共事件总体应急预案中明确了市政府应急办设在总值班室,副局级单位,履行危机管理方面的值班、信息总汇和综合协调职能,但缺乏危机决策权、资源整合、调拨权。各部门成立的各类公共突发事件应急管理机构大多为虚设的领导(协调)小组,下设办公室挂靠某个部门,很明显都是临时性、松散型的机构,虽然这种临时机构能够起到一定的作用,但是其缺点非常明显:1.平时对公共突发事件的动态分析和预警缺位,无人对潜在的公共危机作分析预警;2.工作不具有延续性,经验不能有效保留;3.需要处理政府各部门的合作,大量时间浪费在部门间的协调上;4.由于事先没有专业人员研究政策和组织专家进行预警和预测,领导小组很难在短期内获取所需信息。在这种体制下的应急管理容易形成多中心、多环节,不利于统一指挥。二是应急管理的法制建设不完备。无论是常态还是危机状态,依法行政是政府实施有效治理的基本原则,尤其在危机状态下,必须建立健全应急管理法律体系,防止行政权力的滥用。目前,能够适用于城市应急管理的国家层面的法律法规有《突发事件应对法》、《安全生产法》、《消防法》、《环境保护法》、《传染病防治法》、《防震减灾法》、等,同时南京市结合实际也制定了一些相关的行政法规,如2009年出台了《南京市重大险源监督管理暂行规定》等,但与南京城市应急管理实际需要相比很不完善,如南京市《突发事件应对法》实施细则、《南京市突发性公共危机事件的责任追究办法》、《南京市应急物资管理办法》等应急管理法规都没有出台。正因为如此,在城市应急管理过程中,政策和行政手段起着重要作用,法制虽发挥了作用,但并没有成为政府行为和社会行为的主要框架。三是缺乏综合性的应急管理决策制度。不仅缺乏起核心作用的协调机构和辅助性的研究机构,而且缺乏辅助危机决策所需的专家库和公共危机事件案例库。四是缺乏有效的行政问责制。由于缺乏刚性的行政问责制度,使得有些政府职能部门及其领导不能很好地履行危机管理的职责,有的甚至在事件发生后相互推诿责任。五是信息公开披露制度仍有待完善。近几年南京市加快信息公开披露制度建设步伐,在各级党委、政府部门都设立新闻发言人制度,并在全国率先建立网络发言人制度,但如何确保政府公布的信息快速、客观、公正,避免类似2009年南京徐宝宝网络公共事件的发生,仍需要进行制度创新。

(二)应急管理行动能力不足。城市突发性公共危机的突发性、紧急性、复杂性、危害性,对政府的应急行动能力提出了非常高的要求,需要政府具有超前的预防能力、快速的反应能力、有效的应急联动能力、强有力的社会动员能力和科学的反思能力等,但综观南京市近几年突发性公共危机事件的治理来看,政府应急行动能力明显欠缺,主要体现在:一是预防能力不足。一方面部分政府行政机关及其领导还没有充分认识应急管理的重要性和紧迫性。个别部门对公共突发事件认识不足,对事件产生的后果存在侥幸心理,政府对市民的应对公共危机基本知识的教育普及欠缺,广大市民普遍缺乏公共危机意识。另一方面应急预案不很完善。现有的应急预案是由政府各部门分头做的,缺乏统一的标准和综合管理,各部门所作的预案无法对接,造成预案无法落实,而且多数部门的预案,缺乏科学的论证和专家指导,造成很多预案制定得过于粗糙,操作性不强。二是应急联动能力不足。鉴于各种公共危机事件的交叉和边界外溢效应,因此突发性公共危机事件的治理并不仅仅限于某一政府部门或领域,应急管理具有系统性,需要各部门之间的沟通协调,但由于南京应急管理体系建设基本是以部门为主,造成一些部门各自为战,“条条分割”现象严重,设施、设备、信息不能共享,重复建设、资源浪费严重。如南京市的应急救援指挥系统大致包括:公安系统的应急联动指挥中心、卫生系统的公共卫生事件的应急指挥中心、人防系统的应急指挥中心、南京市应急办正在建设的应急指挥平台等,应急指挥系统互不隶属,网络不能互联互通,资源不能共享,这种以部门为主,缺乏统一规划的公共突发事件应急管理体系建设不仅投资大而且效率不高。三是社会动员能力不足。过去计划经济条件下主要依靠政治优势和组织保证,确保了危机状态下的社会动员。现阶段市场经济条件下,随着国有企业改制、基层组织建设面临种种问题,危机社会动员的难度加大,政府对各类非政府组织、基层单位、民营个私组织和市民个人的动员能力明显下降,紧急状况下征用企业的车辆、物资时,少数民营企业往往以影响生产等理由搪塞。四是善后处理能力不足。对如何治疗各种危机后遗症,抚平受害民众的心理创伤,尽快恢复其生理和心理健康;如何对公共危机事件发生的原因、应急管理体制、机制、法制作出评估,及时发现问题,加以修正等,重视不够。

(三)应急管理资源能力不足。就人力资源而言,目前我市形成了以公安、消防、武警、卫生为主体及各职能部门为补充的应急救援队伍,但这支队伍处置一般性的危机尚能应付,但是在处置特大规模公共危机时则显得力量不足;对于一些特殊种类的危机,缺乏处置事件所需的专业知识和技能,存在处置力量盲区。就财力资源而言,应急管理资金投入不足。尽管每年各级政府都有财政预算用于应急管理,但数量不足,显然无法满足应急管理需要,需要建立完善的应急财政反应机制。就物质资源而言,政府应当建立和完善各种战略性资源的储备,以便在关键时期有效地调动。而南京还没有建立起完善的应急物资储备和管理制度,应急资源分散,难以整合,缺乏长远规划,资源能力的不足严重制约城市应急管理的成效。

三、提升南京城市应急管理能力的几点政策建议

突发性公共危机事件的频发对南京的城市经济社会发展构成了严重威胁,考验着政府应急管理能力。当前必须以科学发展观为指导,紧紧围绕“社会治安稳定、经济建设安全、人民生活安宁”的核心目标,按照党的十六届三中、四中、五中、六中全会和党的十七大所提出的“全面加强应急管理工作、提高保障公共安全和处置突发事件能力”的要求,全面提升南京城市应急管理能力和水平,在此我们提出如下建议:

(一)加强城市应急管理的制度能力建设。制度能力建设是加强城市应急管理能力建设的关键,对政府来说应该将重点转向城市应急管理制度构建和创新。制度能力建设主要涉及到以下几个方面:一是建立一个高效统一的应急管理综合协调机构。从美国等发达资本主义国家危机管理的经验来看,都有一个统一的危机管理综合协调机构,如美国在中央一级建立了联邦应急管理局,在州、市、县设立了应急管理中心,担负着应对各种事关公共安全的突发事件和灾害的重任。从我国国内来看,深圳成立“深圳市处置应急事务委员会”作为全市的紧急事务管理机构。在此我们建议设置南京市突发事件应急管理委员会,其职能就是制定南京城市公共安全战略与规划,编制突发事件应急预案,协调各部门之间的关系、各种应急资源的整合、储备和调拨。南京市政府下属部门包括公安、地震、卫生、水利、交通、农林、安监、气象等部门设立应急管理办公室,形成由南京市突发事件委员会统一领导、各部门参与、职责明确的应急管理组织机构,解决目前存在的部门分割、各自为政、协调困难、应急联动能力不足的问题,从而提高快速反应能力和危机事件的处置效率。二是建立健全应急管理法制。非常时期需要非常法制,必须加快城市应急立法工作,为有效处置突发性公共危机事件提供法律依据,将城市应急管理工作纳入法制化轨道。根据《宪法》、《突发事件应对法》、《国家安全法》等法律法规,抓紧组织力量,开展调研制定《南京市救灾工作管理条例》、《南京市救灾资金管理办法》、《南京市突发性公共危机事件责任追究办法》、《南京市〈突发事件应对法〉实施细则》等地方性法规或行政规章,进一步明确各级政府及其职能部门的应急管理职责,用完善的法规确保城市应急管理工作的顺利开展。三是建立健全应急管理决策制度。南京应该组建由减灾协会、科研单位、大专院校等领域的专家学者组成的应急管理专家委员会作为专家支持系统,展开各种类型的突发性公共危机事件的研究,为南京市公共危机事件的有效治理提供专业、科学的智力服务。同时应加快开发紧急指挥决策支持系统软硬件技术,以提高危机事故紧急处置指挥能力。四是建立健全危机信息披露制度。信息公开披露制度能力建设在城市应急管理过程中也至关重要。我们应该加强和创新应急管理中的信息披露制度,着力构建政府与新闻媒体之间的良性互动关系,充分发挥媒体在应急管理中的重要作用,在第一时间向公众快速传递公共危机信息,切断谣言滋生和蔓延的空间,确保公众的知情权。

(二)加强城市应急管理的行动能力建设。突发性公共危机事件一旦发生,首先考验的是政府的应急行动能力,若应急行动能力不强,就会导致危机失控,将会给社会造成难以弥补的损失。应急行动能力的强弱直接影响城市应急管理成效,直接关系到城市公共安全。目前频频爆发的突发性公共危机事件警示政府必须以高度的责任感和使命感认识到提高政府应急行动能力的重要性。为此必须做到:一是增强危机意识和强化危机预防能力。英国著名危机管理专家迈克尔·里杰斯特指出:“预防是解决危机的最好方法。”居安思危、未雨绸缪、防患于未然,做好危机的预防和预警工作是城市应急管理的基础。必须构建城市危机预警体系和危机监测体系,特别是加强城市重大危险源排查、监测和管理,在关注常规的地质灾害、气象灾害、生态灾害的同时,要密切注意应对城市信息灾害、城市恐怖袭击、城市经济恐慌等新的危险源,从城市布局和城区建设规划发展上统筹考虑,并且制定科学的应急预案,组织有针对性的应急演练,将应急管理纳入到政府常规工作的流程中来,纳入到法治轨道中来,切实做危机预防工作,将危机消灭在萌芽状态。二是完善应急联动机制,提高处置公共危机事件的合力。有效处置公共危机事件需要政府各个部门之间实行跨界应急联动,实行统一指挥、信息共享、协同运作,而南京目前存在的应急管理资源分散、部门分割、各自为政、重复建设的现状显然无法做到资源共享、部门联动。为此南京必须改变目前公安、人防、卫生等多个应急指挥中心并存的离散状态,建立权威性、强制性的应急联动指挥中心做为政府应急管理的核心机构,并且制定相应的法律对各职能部门的职权加以细化、明晰,整体上形成有法可依、有章可循的综合制度框架。三建立健全志愿化、组织化的社会参与机制,提高社会动员能力。应急管理如果过分依赖政府,则不利于市民社会和有限政府的构建,因此政府应大力培育和发展各种非政府组织,扩大政府应急管理中参与主体的多元化,最大限度地吸纳各种社会力量,并有责任促使社会各界的合作,发挥社会的综合力量,从而形成政府与社会的良性互动和合作,实现城市应急管理效能的最大化。四是建立健全危机善后处理机制,提高政府科学反思能力。一个善于学习的政府应能够及时总结经验教训,并进行制度的变革和创新来回应社会系统提出的要求,将危机转变为契机,因此作为政府来说,提高科学的反思能力非常重要,包括危机后的独立调查、评估报告、问责处理、修正错误以及危机后的政策改进、组织变革等,从而化危机为发展和创新的机会。

(三)加强城市应急管理的资源能力建设。突发性公共危机是社会发展过程中必须付出的一种异常的经济代价,危机救治需要大量的人力、物力和财力,必须加强城市应急管理的资源能力建设。就人力资源而言,在各专业应急救援力量的基础上,建设以专职应急救援力量为基础,以驻宁部队为支援的救援队伍。同时,广泛发动群众,组成志愿者队伍,建设社区的自救互救队伍,形成具有广泛基础、较高专业素质、组织相对紧密的应急救援力量体系。关于财力资源,应该健全由政府、社会捐助、社会保险构成的应急管理财政支撑体系,并且制定相关法律制度加以保障。政府是应急管理的主体责任者,因此每年市级财政应该按G DP的总量划拨定量的资金专门作为应急资金。但由于政府的财力是有限的,因此除政府拨款外,必须建立健全社会捐助机制,大力鼓励、培育和发展各种慈善基金,并且加强对各种社会捐款的审计监督,保证捐款的使用效益和公开透明度。此外,还可以利用市场机制,通过优惠政策鼓励商业保险,使中国保险业进入公共风险保障领域,合理分担政府财力保障责任。关于物资保障,政府首先应该组织制定《应急物资管理办法》和《应急物资储备方案》等相关法律法规,明确政府各部门和职责及应急物资配置、储备和使用原则,保障应急工作的顺利开展。其次针对南京应急物质资源分散等问题,市政府应开展充分调研,对各部门各类应急资源,包括人力、财力、物力等情况进行普查,摸清家底,并且加以整合,在此基础上建立南京市应急物资保障数据库和物资储备、调拨、使用管理制度,只有这样才能确保物资保障及时。

(四)加强城市应急管理的精神能力建设。城市突发性公共危机事件不仅对社会秩序与党和国家人民生命财产造成严重危害,同时也对社会公众的心理造成巨大冲击,出现迷惘、悲观、焦虑、非理性、猜疑等消极心理。危机的成功应对需要公众的理解、支持、参与、信任与合作,需要社会的团结和凝聚力,只有坚强、有力、负责任的政府及其领导人才能稳定人心,凝聚民心,整合和动员社会各种资源,战胜危机,因此在城市应急管理中加强精神能力建设至关重要。在此我们认为主要要做到:一是在危机时期,政府主要领导人必须深入第一线,亲临现场,充当危机应对的领头羊和精神支柱。面对危机,需要城市政府及其领导人挺身而出,在第一时间到达现场,靠前指挥,与民众零距离接触,手与手相握,心与心相通,通过这种亲和力增进社会各阶层的团结和凝聚力,提升民众战胜危机的信心。二是在非危机时期,不断加强政府自身建设,优化政府形象,提高政府公信力。良好政府形象和政府的公信力是危机中与民众进行有效沟通合作的前提条件,也是政府争取民众理解、支持、合作的心理基础,它们决定着危机时期政府的凝聚力和社会动员能力。因此对于南京市各级政府来说,既要重视危机时期政府部门及其领导的行为和形象,同时又要强化非危机时期政府自身建设,树立责任政府和有能力政府形象,不断提高政府的公信力。政府只有在平时致力于建设廉洁、务实、责任、高效的公共服务型政府,才能在危机时期更具有号召力和凝聚力,才能领导人民战胜危机。

[1]何铮等.城市突发公共事件的内涵、类型与风险识别研究[J].公共行政,2008,(10).

[2]韩志明.政府公共危机能力的不确定性分析[J].湖北社会科学,2007,(3).

(责任编辑:筱 文)

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1672-1071(2010)05-0108-05

2010-07-13

课题组负责人兼执笔人:马建珍,成员:郝继明、王建莲、陈华、项晓霞、唐双杰、梁霖。