国外政策网络研究:概念逻辑、研究内容与研究展望*

刘海燕 刘 蕊

(南开大学政府管理学院 天津 300071)

国外政策网络研究:概念逻辑、研究内容与研究展望*

刘海燕 刘 蕊

(南开大学政府管理学院 天津 300071)

政策网络是西方政策过程的重要分析工具,已经取得了大量的研究成果。学者们基于各国不同的政治背景对政策网络的定义有所不同,这些研究表明政策网络研究中存在一定程度的概念混乱。政策网络对政策结果的影响是整个政策网络研究的重要部分,政策网络作为自变量,不同的网络结构(类型)会导致不同的政策后果(因变量)。为了增加政策网络对政策过程的解释力,政策网络研究吸取了其他理论的合理部分。在国外研究的基础上,分析和研讨政策网络理论在中国政策过程中的适用性是未来的研究方向。

政策网络;概念逻辑;研究内容;研究展望

政策网络(policy networks)是指在政策过程中,政策过程参与者的多个组织或个人之间相互依存形成的一种网络状结构。政策网络研究源于英国,是政策过程的一种新的研究途径,在过去的二三十年里,已取得了大量的研究成果。国内学者总结了国外政策网络研究的视角和内容,朱亚鹏(2008)简述了西方政策网络的发展源流、理论流派及相关学术争论。[1]郭巍青(2009)概述了英国和荷兰的政策网络研究,政策网络与治理策略。[2]陈敬良(2009)论述并评价了西方政策网络理论的最新进展。[3]这些研究为我们了解政策网络提供了翔实的素材。目前为止,政策网络研究面临的重要问题是:概念定义的多元性及学者对政策网络解释力的质疑。本文基于此,从三方面梳理了政策网络研究学者对这些问题的回应和探索,即政策网络的概念定义,政策网络对政策结果的影响及政策网络与其他成熟理论的融合,希望对中国政策网络研究提供一定的参考。

一、政策网络的概念定义

政策网络研究学者对政策网络的定义各有不同。美国学者的政策网络定义大多基于次级政府(sub-government)的概念,强调利益团体、官僚机构与政府的接触。本森(J.K.Benson)从政府间关系界定政策网络,他认为因为资源的互赖而使行政与利益结构形成一体,以确保共同的政策偏好被满足,并排除其它异议团体。[4]麦克法兰(A.McFarland)认为议题网络是在政策领域中,与该政策有利害关系的团体或个人形成的持续沟通网络,参与者包括行政官僚、国会议员、游说团体、学者专家与大众传播业者,并指出议题网络不同于铁三角关系,其是开放途径且有多元参与者。[5]威克斯和怀特(S.Wilks,M. Wright)采用社会中心途径(societal-centred approach)提出了政府与产业界之间的网络关系(government-industry relations,简称GIR模型),他强调的是政策网络中的人际互动关系,而非制度结构关系,并进一步提出了GIR模型特性。[6]

英国是内阁制的国家,行政与立法合一,立法部门(议会)在决策过程之政治重要性不如美国立法部门。因此,英国政策网络的主要参与者,通常仅包括政府官员与政策利害关系者。赫克罗(H.Heclo, 1978)是最早运用议题网络概念与美国行政的铁三角概念相比较的政治学者。他认为多数政策议题的决策方式并非铁三角的封闭关系,而是在政党系统、国会、行政系统等正式组织结构之外,所形成的一种非正式的、复杂的议题网络型态。[7]理查德森与乔丹(J.J.Richardson,A.G.Jordan)认为政策社群是由特定利益团体与国家机关相对应部门形成的持续互动关系,指出英国政策都是在次级政府中透过政府机构与利益团体之间的协商而形成,并强调政府部门中有许多决策部分的特性。[8]罗茨(R.A.W.Rhodes)认为政策社群是政策网络的一种形态,政策网络才是主要的概念。他根据权力依赖观点,将政策网络定义为各个组织(包括国家机关相关行政部门)基于权威、资金、正当性、信息、人员、技术、设备等资源依赖基础,结合成一种联盟或利益共同体,其内部运作过程是一种资源交换的过程,如同博弈(game)。[9]史密斯(M.J.Smith)认为政策网络是一种团体与政府关系分类的方法,当团体与政府交换资讯并认可团体在政策领域中的利益时,就产生政策网络。他的网络分析焦点在于政府与团体的关系,以及这些关系对美国与英国政策结果产生的影响。他认为政策网络的概念为中层概念(meso-leveal concept),是在解释某种特定的国家部门或特定政策领域的行为。

欧洲学者的观点以德国学者作为代表,他们的观点与英国研究途径有许多相似之处,主要差异在于欧洲学者视政策网络为一种治理结构,英国学者视其为一种利益集团中介模型。肯尼斯与薛奈德(Patrick Kenis and Volker Schneider)认为政策网络是现代社会功能高度分化的结果,私人部门控制许多重要的资源,在政策形成与执行时扮演不可或缺的角色。他们认为政策的制订相当程度地依赖参与者之间非层级节制形式的互动关系。政策网络即是由一群具有自主性,且彼此之间有共同利益的相互依赖的行动者所组成的关系。[10]K ickert,K lijn与K oppenjan认为政策网络指介入公共政策制定过程之相互依赖参与者的关系形态。[11]他们认为相互依赖是网络途径的关键词,网络中的参与者是相互依存的,因为他们不能独自完成目标,必须借助其他参与者的资源才能解决公共问题,公共问题的处理有赖于政府结构、准政府结构以及私人组织的互动。

从上述各国学者对政策网络的定义来看,各国基于不同的政治背景对政策网络有不同的解读,共同点是:政策网络可视为利害关系者与国家机关各部门之间建立的稳定的互动模式,对关心的议题进行沟通与协商,使得参与者的政策偏好被满足或是政策诉求获得重视,以增进彼此的政策利益。但其研究范围过于广泛,解释变量过多,忽略了国家与制度两个关键因素对政策形成的作用。Waarden (1992)从7个主要维度和37个子维度确定了政策网络11种不同的概念。[12]Jordan和Schubert(1992)在对20世纪80年代国家与利益集团关系的文献综述中,发现了描述政策网络3个维度(部门和行动者数目、稳定性)的11个相同术语,[13]这些研究证明在政策网络研究中存在一定程度的概念混乱。罗茨和马奇(Rhodes,Marsh)也同样认为政策网络研究面临概念定义的危险,罗茨(Rhodes)建议政策网络的定义可以先放在一边不予考虑,而是转向研究网络本质特征。他确定了政策网络的分类特征,认为未来的政策网络研究不会取决于定义的共识。

二、政策网络对政策结果的影响

政策网络对政策结果(output)或政策绩效(performance)的影响是整个政策网络研究的重要部分。政策网络作为自变量,不同的网络结构(类型)会导致不同的政策后果(因变量)。政策网络结构与政策后果的因果关系为解释复杂的政策过程提供了一个重要的分析模型。

Kondoh(2002)比较研究了民主化过程对韩国和台湾政策网络的影响,以及政策网络的变化对经济发展的影响。这是为数不多的运用政策网络解释非西方国家政策过程的成果。[14]政策网络是两国发展主义(developmentalism)的核心机制,但是民主化(democratic)对两国政策网络的影响是不同的。比较结果显示:在民主化进程中,韩国没有成功地继续保持自己的政策网络,它的经济政策变得前后矛盾,呈现短期倾向,并且过度政治化,很难监控,从而阻碍了经济的发展。而台湾进一步推动了政策网络的发展,经济相对发达。Howlett(2002)针对政策网络与政策结果关系的长期争论,收集了1990到2000年加拿大4个联邦主要政策部门的数据并建立了模型,认为政策网络结构例如成员分配和互动类型与政策结果的理念和利益是有直接关系的。[15]Sandstrom和Carlsson(2008)运用社会网络分析方法(SNA)阐释了政策网络结构和网络绩效之间的关系,在制度主义和社会资本理论的基础上,作者建立了一系列假设,通过瑞典高等教育政策部门中4个政策网络经验数据的比较案例分析,检验了提出的假设。[16]

马奇和史密斯(Marsh,Smith,2001)针对政策网络研究仅重视结构(structure)或者仅重视行动(agent)的倾向,提出了政策网络与政策结果的辩证模型:重视结构与行动、网络与情境、网络与结构之间的辩证关系,[17]并运用模型分析了英国19世纪30年代以来农业政策的持续与变迁。政策网络辩证模型的最大贡献是:改变了传统的静态的政策网络研究,从动态的角度建立了政策网络和政策结果之间的动态模型,但是,辩证模型如何开展研究,无论是从概念化还是方法论上仍需探讨。尽管英国农业政策的例子表明了模型如何运作,但正如作者所言,仅仅通过一个案例验证模型的有效性是远远不够的。蓝伯(Raab,2001)认为辩证模型中的各个要素有些“堆积”的痕迹,任何2个变量之间双向的箭头表示的辩证关系表明变量间关系都具有同样的重要性,但事实上并不是每个变量都具有同等的重要性。[18]“辩证”在文中的意思是任何两个变量之间的相互关系,那为什么不是多个变量之间的关系?伊文思(Evans)认为没有在细节上解释“辩证”一词,导致辩证模型的应用不广。[19]与唐丁认为政策网络模型不能解释政策网络变迁的观点相反,与蓝伯认为辩证模型没有增加任何价值的观点相反,T oke和Marsh(2003)通过分析英国转基因作物政策(G M)的变迁,验证了马奇和史密斯的辩证模型具有较强的解释力。[20]但他没有对干扰变量进行解释,例如转基因食品从超市下架这一事件对转基因作物政策网络变化的重要影响,但它不在政策网络范围之内。因为如果没有转基因食品市场,在市场供求规律的作用下,转基因作物种植会逐渐消失,不再需要政府的管制,从而也就不存在政策网络,所以,政策网络分析容易陷入盲点:外部的压力和政策网络变化一起影响政策结果(policy outcomes)。

三、政策网络研究与其他理论的融合

为了增加政策网络对政策过程的解释力,政策网络研究学者吸取、借鉴了其他理论的合理部分,弥补和丰富了政策网络分析途径,从而使政策网络能够作为一个独立变量来解释其对网络主体的制约和对决策过程与最终政策后果的影响。例如与宏观的国家理论,微观的理性选择理论等结合。Henson (1997)从理性选择制度主义的角度解释了政策网络为什么会出现?为什么持续?为什么会改变三个问题。[21]Hensen认为政策网络是一种制度,为网络中的行动者提供了规则。他以丹麦政府间政策网络——州政府与地方政府历年预算谈判为例,认为政策网络的出现是行动者“讨价还价”的结果,政策网络的变化则源于行动者之间“讨价还价”力量的相对变化导致的分配效应的变化。政策网络的持续则源于制度具备能够为网络中有能力的行动者提供分配利益(Distributional advantage)的能力。Hansen结合经济制度来解释丹麦府际网络的变动与存在的目的是要让政策网络在解释政策结果时更具有解释力,然而分析上却明确避开了权力在网络中展现的问题,仅仅回应了制度论所关心的议题,中央政府的权力在正式制度中被展现,而不是透过非正式制度的网络位置所展现,例如,文中说明了中央政府的权力来自于其掌握了修订财政法案的权力、中央政府让制度存在的目的是为了降低交易成本的考虑,其实这些论述方式并不需要透过网络的概念,直接从制度的分析角度来解释就可以了。再者,Henson借用了经济学中界定行动者会追求效用最大化的假定。然而就政策网络的思维而言,行动者处于关系网络的结构限制中,仅能有限理性地去计算其所能运用的策略,这样的理性是社会性的理性。相对来说,在解释行动者运用何种策略之前,政策网络必须要去解释行动者所处的社会是什么?处在什么样的网络关系之中?位置如何?网络连带又为何?是否位居网络的中心?还是边陲?各个省政府的代表与中央政府间财政分配的网络关系,在距离与互动频率上不见得等距,相较而言,正式制度与非正式制度对于每个行动者的限制,也会因为各省政府代表与中央政府网络距离与强度的不同而不同,有些省代表也许可以在财政的辅助中取得较多的辅助款,有些可能不行。换言之,同样的正式制度下,即使毫无权力的行动者,在非正式制度的网络关系中,不见得位居边陲。缺乏对网络结构中,行动者呈现何种资源依赖关系的解释,这是Hansen运用制度观点对网络进行分析的最大问题。

Carlsson(2000)认为政策网络研究缺乏理论脚手架(scaffold),网络理论(network theory)的运用并不是满意的解决途径,为了进一步推动政策网络研究,应该吸取集体行动理论的精华。[22]他认为可以将政策网络中的行为看作是行动者为实现目标的集体行动,将政策网络看作是集体行动的单元(collectively action units)。最后,他借鉴了斯梅尔塞(N.G,Smelser)的集体行动理论,构建了政策网络集体行动理论的6个假设。诚然,Carlsson的确抓住了政策网络的一些特征:网络中行动者的集体行动。但他和Hansen一样,没有分析网络中的相互依赖关系,所以纵观他最后提出的6个假设,似乎不仅仅可以应用于政策网络,可以应用于其他任何一切存在集体行动的组织或领域,回答的仍然是集体行动关注的问题:即集体行动出现的条件。

Pemberton(2000)针对政策网络理论以及其分类模型缺乏内在动态性的问题,将霍尔的“社会学习”概念运用到政策网络中,分析了政策网络和政策学习的关系。[23]通过描述英国20世纪60年代和70年代的经济政策,他认为:社会学习可以动态化政策网络模型,不同的网络结构有不同的变迁顺序。他认为,在核心决策网络共同体边缘的“外部网络”有时在政策制定中扮演重要的角色。但是他的分析并没有表明政策网络是政策变迁的自变量(independent variable),而是政策变迁的中间变量(intermediate variable),理念是政策变迁的自变量,政策网络根据先前政策的反馈和理念变化调整自己的结构从而产生新的政策。Pemberton的研究焦点可以确认是研究政策变迁,而不是政策网络,既没有分析网络中的相互依赖关系,也没有分析政策网络结构对政策变迁的影响。

Ben(2007)在马奇和史密斯的辩证模型中加入了另一个变量:理念(beliefs),建立了政策网络和政策结果的概念模型(ideational approach),拓展了马奇和史密斯的研究。[24]他认为Marsh和Smish的辩证模型以及其他一些政策网络模型都没有充分解释“理念”在政策制定中的作用。马奇和史密斯关注的是结构的重要性,行动者赖以行动的资源和能力,而没有关注行动者的动机。理念不应该仅仅被看作是修辞工具,或者只出现在范式转换的宏观和概念层次。相反,作者认为应该将理念看作是政策过程的自变量,政策网络作为中间变量,政策结果作为因变量。为了回答政策如何以及为什么形成及发展,我们需要考察理念激励政策网络成员的作用。行动者的行为不仅仅取决于他们所处的情境(circumstances/ contexts),而且取决于他们对所处情境的认识和理解——所持的观念(ideas)。与Pemberton一样,Ben将政策网络作为中间变量,着重研究理念对政策结果的影响,脱离了政策网络研究的核心。

Toke和Marsh(2009)将Grant的内部集团和外部集团研究整合到马奇和罗茨的政策网络分类中,通过考察英国乡村联盟(CA)在政策过程中采取的策略检验了提出的观点。作者认为,我们需要认识到政策网络的作用,但我们也必须认识到网络中不同集团采取的不同策略。Grant认为不同集团采取的策略是决定他们与政府关系的最重要因素,文中CA同时运用了内部策略和外部策略,但它仍然是外部集团,即处于边缘的位置。实际上,正如Maloney (1994)所说的,是集团所处的位置(status)而不是其所采取的策略(strategy)决定了其是内部还是外部集团。[25]所以,我们必须明确集团采取不同策略的限制条件。首先,取决于网络类型,外部策略在议题网络中可能运用得比较多,而在政策共同体中运用比较少。其次,取决于集团的位置。在特定网络中,边缘集团有很大的可能性采用外部策略。该研究是值得提倡的,没有上述几项研究的缺憾,即借用其他理论回答了政策网络中各个集团属于中心还是边缘集团取决于什么的问题。他们的研究结论也暗含了罗茨政策网络的分类忽视了网络中行动者的位置这个重要因素。

四、政策网络研究的评价与展望

政策网络从行动者之间的关系与结构的独特视角审视和诠释政策过程,突破了多元主义和统合主义的个体单元分析方法,深入地反映和揭示了政策过程的实质,成为了公共政策分析的新研究途径和分析框架。政策网络试图推动一种更好的政策实践模式,政策网络的研究暗含着一种打破政策网络封闭性的规范意义,与多元治理和扩大民主的方向是一致的。

但是从上述政策网络研究来看,政策网络概念定义还未达成一致,每个学者都基于各自对政策网络的理解开展研究,这导致政策网络研究保罗万象,似乎能解释一切政策过程的现象。政策网络研究无法解释网络形成的原因,还缺乏分析限制网络发展的结构性因素。政策网络作为一种治理手段,理论上能协助政府处理政治系统渐增的复杂性与分歧,实际上在一定程度上却进一步导致制度与功能的分割化,增加了方向协调的难度。例如,Greenaway等(2007)通过考察诺威奇和诺福克医院的重新配置,认为与政策网络被描绘为丰富和促进多元民主过程相反,在多层次政府中的执行网络削弱了民主责任。[26]

我国政策网络研究还处于起步阶段,集中于介绍国外政策网络研究成果。我国政治体制及政治实践与国外有很多不同,许多政策执行具有明显的政治性特征,决策中心很明确,政策网络结构相对封闭。在当前各种矛盾日益凸显、利益冲突日趋激烈的背景下,分析和研讨政策网络理论在中国政策过程中的适用性,探索扩大政治参与、容纳不同利益主体、打破封闭的政策网络从而推动政策过程民主化的方式,无疑会对解决中国当前的各种公共问题具有重要意义。

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(责任编辑:陈 华)

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1672-1071(2010)05-0059-05

2010-09-02

刘海燕(1983-),女,山西省晋中市人,天津市南开大学周恩来政府管理学院行政管理专业博士研究生,主要研究方向:公共政策分析。刘蕊(1980-),河北唐山人,河北省秦皇岛市燕山大学里仁学院助教,硕士。