论信访的法治化

王志民

(广东司法警官职业学院,广东 广州 510650)

论信访的法治化

王志民

(广东司法警官职业学院,广东 广州 510650)

我国的信访活动历史悠久,但作为一项正式的政治制度却是近几十年的事。目前,信访工作已经引起社会的广泛关注和普遍热议。因此,必须切实纠正现行信访制度的弊端和缺陷,加强信访工作的法制建设,把信访工作引入真正的法治化轨道。

信访制度;信访权;法治

在现代社会,信访也是畅通人民诉求的渠道之一。具体而言,它是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门,或各级党委、人大、政协、法院、检察院、人民团体反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由这些部门处理的活动,现实中以由行政机关处理的信访活动为主。①2005年 1月 5日颁布的《信访条例》仅限于规范政府及其工作部门的信访工作,2007年 3月 10日党中央、国务院发布的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》则扩大至党委、人大、政协、法院、检察院及各人民团体。作为一种社会政治交往和社会现象,信访活动是应社会成员和社会组织管理者的共同需要而产生的。人民通过信访将自己的意见和诉求向统治者反映,以实现个人预期的目的;国家则通过信访了解民意、解决信访问题,以实现消除社会矛盾、巩固政权之功效。

一、信访权的合法性分析

中国共产党自建党之初就重视群众来信来访工作,但正式成为一项制度还是始于建国之后。1951年 5月 16日,毛泽东曾批示过 “必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度”。此后,国家开始不断加强信访工作。特别是 1995年 10月,国务院颁布了实施了《信访条例》 (2005年 5月 1日重新修订),这是我国第一部信访法规,标志着我国信访法制建设已经步入正轨。

但随着信访形势的变化和一系列保障公民权利法律的出台,以及现实信访制度运行过程中出现的新情况、新问题,信访制度也引起了各方的激烈争议,甚至出现一些人主张取消信访制度的观点。那些观点比较一致的看法是,信访并不是公民的一项法定权利,如果一定要将它作为一项权利来行使,必定会导致行政干预司法,而这并不符合法治社会的要求。

笔者则认为,作为一项法律制度,信访制度在中国的出现并不是偶然的,既有它的历史性必然性,更也有它的现实价值。马克思主义认为,社会存在决定社会意识,一种事物的出现肯定有其存在的历史必然,信访制度的出现亦然。从其政治功能上来说,信访制度作为中国共产党创造的一种特殊的人权救济方式,在我国政治制度架构中一直是沟通国家机关与人民群众的制度性渠道,起着平衡社会与国家间信息和回应交换的功能。尤其在社会大变革和制度大转型过程中,其能否有效地运行直接影响到国家与社会能否在矛盾与冲突中重建信任关系,从而在确保社会稳定的基础上,及时有效地解决群众的各类问题,提高政府执政能力和合法性,推动制度成功转型。同时,信访作为公民向党委政府表达自己意见的一种方式,既是扩大人民民主,保证人民当家作主的一种形式,也是一项基本的人权,是宪法赋予公民的基本民主权利。

在我国,虽然宪法、法律和法规中并没有“信访权”的概念,新的《信访条例》也没有使用这个概念,但本人认为,对于中国这样的社会转型期来说,公民基本人权应当包括信访权在内。

我国实行的是议行合一的人民代表大会制度。从宪政思想和理论上,人民制约政府权力,有以权力制约权力和以权利制约权力两种方式。信访作为公民的基本民主权利,是制约国家权力的重要方面,这在宪法中写得相当清楚:“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”、“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。宪法规定的公民各类基本权利中,不管是哪一类权利受到侵害,都必须予以保护,都可以通过信访的方式 (这当然不是唯一的方式)寻求法律的救济。因此,信访不仅是密切联系群众的有效方式,同时也是中国公民的一项宪法权利,并成为具有中国特色的信访权,这种信访权包括批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权,换句话说,中国公民通过信访这种中国式渠道来行使宪法赋予的批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权。阻挠、压制、剥夺公民的这些权利,是一种违宪行为。

由上可以看出,信访权的法理依据和法律依据十分明确,是宪法确认并加以保障的公民基本民主权利。党的十七大报告指出:要坚定不移发展社会主义民主政治,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。信访的宪法性质决定了国家机关接待信访的合法性和义务性,公民信访是行使表达意见和民主监督的权利,国家及其工作人员不仅不能随便限制、干涉甚至剥夺公民的信访权,对信访人打击报复,而且对公民的信访负有履行查清事实、及时处理的义务。

综上所述,信访制度产生的基础是民主自由观念,是执政党以人为本执政理念的体现。人民民主是社会主义国家的生命,尊重和保障人权是国家神圣的职责,我们必须尊重人民群众的历史主体地位,把人民的各种权利和自由维护好、实现好,国家才能兴盛,社会才能和谐,政权才能巩固。

二、我国信访法治化程度不高的表现

信访制度既是一项重要的政治制度,也是法律制度的组成部分。然而,由于传统观念、习惯的影响,体制机制的不健全以及信访走向法制化道路的时间不长,信访的法治化水平和程度尚不高,其主要表现有:

(一)公民的信访权未得到有效保障

尽管在《信访条例》第三条中规定了,“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作,认真处理来信、接待来访,倾听人民群众的意见、建议和要求,接受人民群众的监督,努力为人民群众服务。”“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道,为信访人采用本条例规定的形式反映情况,提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。”“任何组织和个人不得打击报复信访人。”可是,这些规定执行得并不理想,一些地方和部门把信访人依法行使信访权利当作影响社会不稳定的因素而进行防范堵截甚至打压。特别是近年来,针对北京出现的信访洪峰,中央要求把各种问题解决在基层,要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访,许多地方就把公民信访的人次作为考核地方党政部门和工作人员是否称职的重要指标,有的甚至采取“一票否决制”,给基层官员增加了压力。这种考核方法虽然使地方党政在一定程度上重视信访工作,解决了一些具体问题,但也变相地引导地方党政部门采取各种办法对信访群众进行拦堵,许多地方派工作组长期驻京,截访当地上访人员就是实例,这在一定程度上堵塞了信访渠道,阻碍了公民信访权的行使。

(二)信访受理范围过于宽泛

《信访条例》作为行政法规,它调整的是政府及其部门的信访工作,虽然在第十四条、第二十一条规定了哪些属政府信访机构受理的范围,但实际运行却无所不包,几乎所有社会问题、社会冲突都可以诉诸信访部门。信访制度承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任,由此导致信访总量连年高位运行,信访案件大量积压。当前的信访活动大致可以分为三类:一是参与类,即向各级党、政、人大、司法机关提出意见、建议和批评;二是求决类,主要是要求解决涉及自身利益的各种具体问题;三是诉讼类,指进入司法程序的案件当事人双方的信访。可以说,一些本不应该找政府解决的事,却事无巨细、不问缘由通过信访渠道要求政府解决。上至老百姓的征地拆迁、社会保障,下至柴米油盐、邻里纷争等生活琐事都找到政府。本来应该或已经进入复议、诉讼渠道寻求救济的问题,都大量涌向信访部门。有的法院还没判下来,当事人就已开始上访,企图通过信访给法院判决施加压力。这种 “信访不信法”的心理,加剧了法院对民商事案件尽量采用法庭调解而不是判决的倾向。

(三)“人治”化的信访处理程序

目前,对信访案件的处理没有严格的程序规范,各地信访机构的职能和权力及运作方式有较大的差异,立案和处理视领导重视程度和信访工作人员责任心、情绪而定,随意性较大。按照规定,各级国家机关有责任办理信访事项,但如何办理,实践中从上至下缺乏一种严格的操作规程。有时仅凭领导的批示,不管事大事小都得立案,人治色彩浓厚,而有时领导对同一问题又有不同的批示,造成对相同类型的信访问题解决标准却不一样。更有甚者,中央对地方信访工作实行考核制度,在 “稳定压倒一切”的口号下,稳定也是政绩,地方领导尽量采用息事宁人的办法,不惜损伤法律原则,出现了明显违反现行法律法规,随意性解决问题或无原则立案,以达到“和谐”的目的。

(四)信访人漠视法律的义务

权利和义务是对等的关系,在当今普遍重视民主权利的社会,也有部分信访人权利思想浓厚、义务意识淡薄。我国《信访条例》规定了信访人必须遵守的法律义务,其第十八条规定,“采用走访形式提出信访事项的,应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的,应当推选代表,代表人数不得超过 5人。”第十九条规定,“信访人提出信访事项,应当客观真实,对其所提供材料内容的真实性负责,不得捏造、歪曲事实,不得诬告、陷害他人。”第二十条规定,“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利,自觉维护社会公共秩序和信访秩序。”可是在实践中,有些信访人只知道检举权、控告权,却不履行信访活动必须遵守社会公共秩序,不得损害国家利益和侵害他人合法权利的义务。如不按法定程序,不到指定地点反映问题;有的上访人还携带危险物品、管制器具;有的围堵、冲击国家机关,甚至出现堵塞、阻断交通等违法行为。正常到国家机关反映诉求是合法并得到法律保护的,但有一些信访人往往为了达到轰动效应,利用管理者求和忌乱、求稳怕变的心态,专门选择国家的敏感时期如党代会、人大政协两会期间到省进京上访,或到天安门、中南海附近及领导人驻地等非正常上访地散发传单、披状衣、挂状词,有的还不惜生命,拦截冲撞领导车辆,甚至到外国驻华使馆 “告洋状”,这种有损公共秩序和国格的事屡见不鲜,这是信访人典型的“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的心理。

三、推进信访制度法治化的若干建议

目前,我国信访出现了历史遗留与现实问题相互交织、经济利益诉求与政治权益诉求相互交织、合理要求与不合法方式相互交织、多数人的合理诉求与极少数人的无理取闹相互交织的现象,这种秩序混乱的局面必须改变。信访改革的思路应该是随着法制建设的不断推进,将信访制度纳入严格的法治轨道,并抓紧进行信访立法,建立健全各项配套法规,形成信访法律体系,从而扩大公民的有序政治参与,理顺各类信访的处理渠道,树立法律的权威。笔者认为,信访的法治化建设可以从以下几个方面着手:

(一)规范信访的主体及其权责

长期以来,信访机构庞大而分散,整个系统缺乏统一协调的机制。为此,2005年《信访条例》规定了以下两项举措:第一,建立全国信访信息系统,鼓励以电子邮件等书面方式的申诉,以数码技术等新型通讯手段来疏通信访渠道。第二,在一定程度上赋予各级信访机构以解决问题的实权,并建立相应的责任制,完善办理和督办程序,改变只转不办、效率低下的状态。然而,实践中这两项措施很难彻底落实。因为,信访权的实现不仅取决于信访人,更取决于信访机构乃至于其他机构。信访机构改革的基本方向或出路应该是对权力机构从外部实行民主监督。从国外的情况来看,继瑞典首次建立申诉专员制度之后,芬兰、挪威、英国、加拿大、法国等很多国家纷纷仿效,或者建立议会体制下的监督专员制度,或者在行政机关内部设立相对独立的行政监督专员机制。这一世界性的发展趋势为我们进行制度创新提供了有益的启示。根据各国实践的经验以及具有普遍性的基本原理,可以说改变信访权和信访制度颓势的一个根本前提是重新定义国家信访局与人大监督功能、政府的监察部门、审计部门之间的分工合作关系。第一,可以考虑撤销各部门的信访机构,把信访全部集中到各级人民代表大会,通过人民代表来监督一府两院的工作,并系统地建立民众的利益表达组织,以加强系统性和协调性。如对于一些专业性问题 (例如社会福利保障、金融证券、拆迁、摊派),可以在有关部门设立信访派出机构。“各层级各选区的人大代表有法律赋予的言论免责权和调查权,也有义务对信访反映的问题进行调查,并依据调查向成为信访对象的一府两院提出质询,直至向严重渎职、失职、甚至涉嫌违法犯罪的领导干部提出罢免动议。”[4]

在信访处理方面,信访问题的解决应当依照法律精神,按照合法程序进行。属于行政领域可以解决不需要进入司法程序的案件,必须从程序和实体两个方面加以具体规范。承办单位对于信访事项负有查清事实、依法处理的义务,承办单位要依据法律和政策,在规定期限内做出处理,并履行书面答复义务,告知信访人不服处理决定的救济渠道和方式。对于推诿、拖延不办或者徇私舞弊的行为,信访人可以向人民法院控告其行政不作为或乱作为。特别需要指出的是,对于决策不当、行政侵权引发信访问题并产生严重后果的,实际工作中很少追究责任,应有明确的法律责任,严格实行问责制。对于打击报复信访人的行为,应严肃追究其法律责任。对于信访人不服承办单位的处理意见,向有权处理的机关提出复查复核请求的,应依照规定处理,并给予答复。对于经过复核的信访事项,各级机关应终止受理,严格实行“三级终结”的信访办理制度,这样就可以做到案结事了,息诉罢访。

在信访主体和信访人法律义务方面,作为各级党委、政府和有关国家机关,要拓宽诉求表达渠道,尊重和保护公民的信访权,并依法认真办理,纠正限制和干涉群众正常信访的错误做法。作为公民在行使信访权的同时,也要遵守相应的法律规定,履行相应的义务。要以理性合法的方式表达利益诉求;信访内容必须客观真实、不得诬告陷害他人;针对日益增多的非正常上访现象,要在立法上明确加以规范和制止;对于违反国家法律法规、破坏公共利益和社会秩序、妨碍他人自由的违法行为,应通过立法做出相应的处理规定,教育和引导公民树立良好的公共道德和守法意识,构筑和谐的信访环境。

(二)规范信访受理内容,将涉法涉诉信访引入司法渠道

由于《信访条例》中涉及的信访事项过于宽泛,所以,应当科学界定信访事项的受理,避免信访人无序上访。这方面必须坚持事权与职权相统一的原则,首先理清信访事项的性质,再按“谁主管,谁负责”的原则交办和受理。信访人对于行政机关及其工作人员提出信访事项,法律规定对行政机关及其工作人员,依法授权具有管理公共事务职能的组织及其工作人员,提供公共服务的企事业单位及其工作人员,社会团体和其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员,村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为反映情况,提出建议、意见,或者不服其职务行为的,可以向有关行政机关提出信访事项,这与我国行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法的行政主体认定相符合,也与现实中行政管理和公共服务的定位相一致。这类信访事项,必须交由行政机关和有权处理的机关办理。

对于可以进入诉讼仲裁或行政复议的,应当引导信访人走司法救济的途径解决问题;对于已经进入诉讼程序的信访,要避免在法院判决尚未做出就出现上访的事发生。各级综合信访机构必须严格不受理尚未做出最终裁判的案件,也不受理已经做出最终裁判的涉讼案件,并告知上访人上诉的权利与途径,严格把信访与申诉的界限区分开来,经过终审的案件可以申诉,而不应上访。同时,鉴于重审制度所带来的 “滥诉”、“缠诉”,也应对再审制度进行适当改革,在对当事人申请再审与检察院抗诉引起的再审,也应在期限与次数上做出限制。总之,对于涉讼案件,应归口司法渠道,不能什么问题都由信访去解决,切忌把信访部门当成“超级法院”。要消除群众对行政诉讼和行政复议的陌生、畏惧、不信任心理,摆脱对信访的过渡依赖,这样,才有利于树立社会对法律和司法的信赖,树立司法的裁判权威。

(三)完善信访的听证、复议和诉讼制度

行政机关实行听证制度不仅有利于政府行为法治化,防止行政机关利用垄断地位谋取不正当部门利益,而且有利于双向沟通,消除由于信息不对称造成的不信任。在信访工作中引入听证制度是依法行政、公开行政的要求。要规范听证的主体、形式、内容和程序。要规范听证会的参加人员,增强听证的透明度,给予信访人的抗辩权,在维护信访人合法权益的前提下,实现听证的公平、公正。

信访制度象其他制度一样不是万能的,很多信访问题应该也能够通过行政复议和行政诉讼渠道来解决。行政复议具有方便快捷和不收费的特点,行政复议有权对具体行政行为审查其合法性和适当性,还可以对规范性文件进行附带审查,很大程度上弥补了信访制度的不足。而行政诉讼制度则被称为公民权利救济的最后一道保障,人民法院有权对行政机关的行政行为进行审查,其受理范围基本与行政复议相同。但行政复议和行政诉讼在实践中也存在不少问题,如行政复议只能受理对于行政机关具体行政行为不服提起的行政复议,包括行政处罚、行政强制、行政审批等,但对于党群问题,人事纠纷等则无权管辖。而在行政诉讼中,人民法院一般只能对具体行政行为进行合法性审查,而不能进行适当性审查,也不能对规范性文件进行司法审查。行政诉讼的权益保护范围也受限制,仅限于行政相对人的人身权和财产权这种私法权利。但对于政治权利、劳动权、受教育权等公权制度则涵盖不了,加之诉讼要付出较高成本,信访人望而却步。因此,要将信访问题引入司法渠道,必须完善现行复议、诉讼制度,降低受理门槛,减少成本费用,扩大受理范围,延长申请时效,提高办案效率,才能发挥其救济功能,将矛盾纠纷引入法治轨道。

(四)完善信访监督体制

通常而言,监督体制包括人大监督和党的监督、政府监督、司法监督和舆论监督等。但这些监督大都是自上而下的或者内部性的监督,在实践中存在诸多局限和不足。最有效的监督就是自下而上的、人人都能参与的监督。信访具有自发性、直接性、公开性,它集中体现了系统外监督、自下而上监督的诸多特点。所以,通过信访制度建立监督机制,能够有效地制约政府行为,促使其依法行政,始终为广大人民群众谋福利。[5]

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人大代表作为各级人民代表大会的组成人员,都是社会各阶层精英。作为人民的代言人,宪法也要求其“同原选举单位和人民保持密切的联系,听取和反映人民的意见和要求,努力为人民服务”。笔者认为,在我国目前的政治体制下,可以借鉴瑞士等国家和香港特别行政区设立的申诉专员制度的做法,通过移植和改造,在各级人大代表这支庞大队伍中,按照一定的比例,挑选一部分素质高、责任心强的人担任信访监督专员。这种制度设计,可以发挥监督与救济功能,弥补综合信访机构处理信访矛盾的不足。

首先,人大信访监督专员由于是从人大代表中产生的,他从属于国家最高权力机关,在工作中,能够发挥其处理众多来自不同领域、不同成因的案件。我国宪法规定了人大代表拥有对各个国家机关的监督权,他们又是民意的代表,具有权力合法性,监督专员可以对产生于各个国家机关的不同案件接受并处理。各级综合信访机构可以与监督专员加强工作上的沟通联系,相互通报工作情况,整合资源,优势互补。

其次,人大信访监督专员通过一定的形式任命后,可以拥有一定的权力,可以对行政不作为、乱作为或行政失当造成对公民权益的侵害进行监督,这有利于其对各种案件的有效解决。在工作方法上,可以通过接受公民的申诉、外出视察与主动调查等多种手段,依据法律法规就国家机关的不当决定的撤销,有关公民权益受侵害等提出处理建议,还可以通过媒体发表评价,向主体机关提交报告等形式对被监督者施加压力,督促信访问题真正解决。笔者接触一位连任三届的知名全国人大代表,曾就群众反映的某河流严重污染问题长期得不到解决出面协调,最终引起上级政府重视并彻底解决,见证了人大代表为民请命的力度和监督效果。

第三,人大信访监督专员制度还可以作为一种诉讼的救济手段。这种手段具有相对廉价、便捷、公正的优点,它有别于诉讼、仲裁与复议的救济手段,其比诉讼和仲裁更为廉价便捷,便于公民接近,与行政复议相比则在于它是一种来自于加害者外部的力量,其公正性更加值得信赖。当然,在一个案件受到法院的管辖之后,来自于人大信访监督专员的救济便应当被排除,但他仍然具有监督法官的违法行为的职权,对诉讼的实体内容则必须明确不能干预。

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责任编辑:马 睿

A bstract:The activity of visits and letters has a long history.Only in recent decades it becomes a formal political system.Atpresent the work of visits and letters has arousedwide concern and discussion among the society.Therefore,the drawbacks and defects of the current system of visits and letters shall be modified and the legal construction of the work of visits and letters shall be strengthened.

Key w ords:system of visits and letters;right of visits and letters;rule of law

The Legalization of Visits and Letters

Wang Zhi-m in
(Guangdong Justice Police Vocational College,Guangzhou 510650,China)

D922

A

1009-3745(2010)02-0019-06

2010-03-12

王志民 (1963-),男,江西九江人,广东司法警官职业学院副教授,从事宪法和行政法学研究。