建立完善政策体系推动三网融合进程

徐 鑫,陈 新

（中国电子信息产业发展研究院，北京 100846）

建立完善政策体系推动三网融合进程

徐 鑫,陈 新

（中国电子信息产业发展研究院，北京 100846）

本文从三网融合的技术、市场趋势、政策环境等方面出发，分析了构建推动三网融合发展的政策体系的必要性，提出了推动三网融合的政策取向和政策体系的主要任务和着力点，最后对三网融合政策体系进行了初步设计，希望对国家制定有关政策提供借鉴。

三网融合；政策取向；政策体系

Abstract:Based on the present situation of technology,market and policy,this paper analyzes the necessity of constructing policy system to promote the development of three networks convergence,shows policy orientation and main task for the construction,and puts forward preliminary design of policy system.

Key words:three networks convergence;policy orientation;policy system

所谓三网融合，是指电信网、计算机网和有线电视网三大网络业务应用融合，即在同一个网络上可以同时开展语音、数据和视频等多种不同的业务［1］，而不是将三网融合为一个物理网络，或者互相取代。加快推进三网融合对于提高国民经济信息化水平，满足人民群众日益多样的生产、生活服务需求，形成新的经济增长点，具有重要意义。我国政府在20世纪90年代就决心大力推动三网融合，相关政策法规也一直在筹备、制定和推行的过程中，2010年国务院常务会议做出“加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合”决定，三网融合开始进入实质性推进阶段。然而，要实现三网融合，最大的调整不是技术问题，而是我国三网的现行法规体系和监管体系问题［2］。我国三网融合的法律政策体系建设和管理体制滞后于技术、市场和产业发展，全面推动三网融合仍需加强政策体系建设。

国内学者关于三网融合的研究主要是从网络外部性、创新扩散、网络竞争等经典理论出发，论述三网融合的技术路线、实施方案、企业竞争战略等，对于三网融合的政策研究多集中于政府管制，主张建立统一的监管机构（张维华，2002；王俊豪，2003；周宏仁，2006），或者把监管权交予第三方 （余晖，2007），大多主张借鉴国外三网融合经验，加速《电信法》立法进程，促进电信和广电的双向准入，对于构建三网融合的政策体系研究还比较少，研究总体处于初级阶段。本文从加速推进融合的现实任务和融合产业的长远健康发展的角度对融合的政策体系进行了设计，希望为有关部门制定相关政策提供借鉴。

1 政策是促进三网融合的重要手段

推动三网融合的关键在于政策体系和行业管理体制。从国外经验、国内行业发展现状以及当前政策环境看，建立完善有利于三网融合的政策体系已经十分迫切。

1.1 国际经验表明政策环境是促进三网融合发展的有力保障

20世纪90年代以来，发达国家相继解除了电信企业与广电企业相互进入限制，基本实现电信网、互联网和广电网的三网融合。截至2005年，在30个经济合作与发展组织（OECD）成员国中，有48家三网融合运营商，服务的形式主要以DSL，有线网和光纤等有线网络形式，而以3G、WiFi、WiMax和WiBro方式也可能提供网络融合的服务［3］。英国是三网融合体制最为彻底的国家［4］，有线电视公司经营电话业务比较成功，也是电信公司最早开始提供IP电视（IPTV）的国家。目前，80%的英国家庭拥有数字电视，65%的家庭拥有宽带接入服务［5］。但是，相对体制融合的步伐，英国三网融合的业务发展仍然较为滞后，宽带基础设施建设也有待提升。美国信息产业的三网融合是一种自然实现的过程，融合是竞争的产物。近年来，由业务融合带动的网络融合在美国发展迅速，其中尤以IPTV和VoIP带来的冲击最大，给三网融合注入了强大生命力。但美国在三网融合进程中也不是一开始就完全相互准入的市场竞争，在1996年制定的《电信法》中，对有线电视业者采取了一定的倾斜政策。

1.2 我国已基本具备进一步开展三网融合的技术条件、网络基础和市场空间

目前，我国已基本具备进一步开展三网融合的技术条件、网络基础和市场空间，加快推进三网融合已进入关键时期。我国电信和广电的许多相关企业在推进三网融合的进程中进行了艰苦的努力，已经有许多重要的创新，对我国新兴产业的发展具有潜在的、重大的意义。我国不仅掌握了三网融合核心技术，完成了成套设备和系统研发，开展了规模化应用示范，还在三网融合方面提出了创新的网络体系架构，率先解决了可管、可控、可信等核心技术问题，使我国在新一代信息通信网若干核心技术方面达到世界先进水平，大大提升了我国信息产业和现代服务业的综合竞争力。当前，我国三网融合的三种模式：IPTV、数字电视及手机电视均发展良好，具备较高产业化能力和市场推广前景。三网融合业务已在多个城市开始试点，且进行得有声有色。如：江苏广电数据中心项目的落实，奠定了江苏广电NGB新一代媒体数据中心的网络基础。青岛基于数字电视网的“三网融合”技术研发工作取得突破，部分成果已进入产业化应用试点，计划建设“无线城市”，“利用新一代网络和无线通信技术，加速‘三网融合’，建成覆盖全市的无线宽带城域网。”山西在国内首次打破“三网融合”的障碍，推行了两种融合模式，利用山西移动遍及全省农村的光缆网络同时为宽带上网、IP电话和有线电视业务提供传输通道，实现基于光缆传输网的三网融合。

1.3 现有政策体系还不完善

从总体看，三网融合政策经历了由“全面禁止”、“规划引导”、“逐步开放”的演变过程。新政的推出标志着三网融合进入实质性阶段，但是，与相对成熟的技术和市场相比，三网融合政策体系仍不完备，体系建设需求更为迫切。第一，三网融合新政目前只是一个大概框架，部分政策原则性较强，需要更多具体细则来落实，特别是需要从“一网三用”的角度多进行研究，研究未来融合三网的互联网上各类应用，制定其在新环境下的发展方略和管理措施［6］。第二，与发达国家和一些发展中国家相比，我国在信息化方面的立法明显滞后，不仅是已有立法的范围只覆盖了信息化建设很小的领域，而且立法的效力层次较低。部分政策还存在不完善和相互矛盾之处，亟待清理。第三，三网融合缺乏统筹规划，下一代广播电视网和下一代网络各自为战不利于网络资源共建共享；融合性业务发展缺乏规划引导。虽然《互联网视听节目服务管理规定》（国家广电总局、信息产业部【2007】56号令）提出要制定互联网视听服务业务指导目录，但是，该目录至今仍然没有出台［7］。

2 三网融合的政策取向

建立以加快推动三网融合为中心的产业政策体系，就是要把所有对发展有促进作用的法律规范、经济政策、技术政策、人才政策等统一在三网融合业务发展的目标之下，形成主次分明、层次清晰的政策体系。在制定三网融合政策体系时，需坚持以下政策取向。

2.1 注重政策的体系完整性、协调性和可操作性

三网融合问题的解决是一项系统工程，在设计政策措施时，必须坚持增强政策的体系性、统筹促进三网融合相关政策，实现政策功能有效协同，增强指导性和可操作性。除了时间表外，还应有关键技术研发及产业化推广方案，三网融合发展规划，试点推广实施方案等一系列规划、措施和标准等，服务于三网融合的整体部署。注重政策间的有机结合，做到不交叉、无空位，实现政策功能有效协同。虽然目前的政策已为三网融合定调，但这一政策还过于笼统，一些细节有待明确。

2.2 注重发挥市场机制作用和企业市场主体地位

市场机制是推进三网融合的基础。三网融合的发展必须充分发挥市场机制的作用。通过政策的制定，规范市场环境。激发和提升市场主体的发展活力，破除条块分割，保障企业权益不受侵犯，鼓励企业创新和公平竞争，促进充满活力的市场环境的形成。

2.3 注重提高行业管理水平和强化支撑环境建设

政府的责任在于消除或减少阻力，营造一个有利于三网融合发展的体制、机制和政策环境［8］。要切实提高政府行政管理水平，减少审批权限，加强监管职能，从以往的行政审批权，转向为通过发展规划、产业政策、技术标准等对微观主体进行服务。

2.4 注重解决当前发展瓶颈和引导产业健康发展

政策体系的制定既要立足当前，解决当前紧迫问题，如产业发展的关键技术，市场化推广、管理体制等；同时又要着眼长远。注重产业长远发展的关键问题，如培育壮大企业、培育核心竞争力、开拓业务模式、加强监督管理等。要围绕三网融合不同阶段政策需求，不断研究新情况、新问题，及时调整和完善政策体系。

2.5 注重技术创新和市场应用创新相结合

创新是持续发展的动力源泉，要注重发挥技术和市场两个创新引擎。通过提升技术创新能力，突破关键技术，抢占国际竞争的制高点，通过市场应用创新，拓展市场空间，引导消费需求。三网融合归根结底，在于先进技术和产品应用和融合业务的普及，三网融合的进程，将是一个新技术应用、新产品推广，以及新业务启动、调整的前进过程。如果仅仅是电信、广电双方互相抢占对方的市场，无疑会造成恶性竞争，导致资源配置的低效率。三网融合政策体系要注重技术创新能力的培养和市场应用创新的支持保护，使技术创新和市场应用创新成为推动三网融合动力源泉。

2.6 注重保障网络安全和发挥公益作用相结合

网络安全是新形势下的重要问题。在发展三网融合业务的同时，要注重网络安全和信息安全。因此，在制定政策时，必须要超前谋划，认真关注、深入研究新技术和新业务带来的网络信息安全问题。同时，注重发挥三网融合产业的公益作用，通过政策的制定，引导企业承担社会责任，对运载的内容负责，鼓励先进和主流文化内容的传播，另外，通过管理办法和有关条例规范行为，明确责任，对承载内容进行适当的监管。

2.7 注重融合政策实施的节奏和力度

政策要考虑广电和电信的属性差异。广电系统由于投资、利益主体的多样性，现在市场化运作能力并不具备与电信企业充分竞争的条件。在推动三网融合中应充分考虑广电系统的发展。

3 主要任务和着力点

3.1 加快推进电信网、广电网双向准入

全球发展经验表明双向准入是三网融合的基础，必须有步骤、有力度地促进电信网和广电网的双向准入。双向准入可以使双方都能够根据自身的资源优势和特点，通过竞争和合作，在开展融合业务的基础上，不断拓展新的业务领域，推动国家信息化建设，给消费者提供更加便捷和优质的服务。

3.2 加快推进共性技术、关键技术、基础技术和关键软硬件的研发和产业化

三网融合的共性技术、关键技术、基础技术和关键软硬件并非十分成熟，必须加快推进其研发和市场化运作，为三网融合提供实质性保障。目前，实现三网融合面临着一系列的技术挑战。国外在三网融合方面的技术、运营及商业模式等都已经十分成熟，而我国一些技术领域尚处于起步阶段，如果在技术上没有做好准备，一方面会拖累三网融合进展，另一方面也会给国外技术和企业可乘之机。

3.3 加快进行试验、试点和示范推广

目前三网融合在试点方面已经非常多，各地都结合自身情况展开积极探索，在融合技术、服务模式、运营主体等方面都取得一定的积极经验。但是，我国幅员辽阔，地区情况差异巨大，目前还难以把一个地区的成功经验推广到全国范围，因此，必须加快进行实验室布局和示范推广，不断总结经验，最终将三网融合业务推向全国范围，让全民共享融合成果。

3.4 加快推动基础网络建设和改造

宽带基础设施是三网融合的物理基础。在国家《2006—2020年信息化发展战略》中明确提出到2020年为迈向信息社会奠定坚实基础，实现综合信息基础设施基本普及。同时，信息网络是新形势下抢占后危机时代的战略性新兴产业之一，必须给予政策上的支持和发展规划上的指导。

3.5 加快推动服务模式和业务模式创新，积极培育新型业态

业务模式是三网融合发展的关键问题。要积极培育和支持以服务模式和业务模式创新为特征的企业成长，在政策方面要加大知识产权的保护。

3.6 加快促进三网与传统产业和新兴产业的融合

三网融合并不是一个崭新的产业，三网融合是在现有产业基础上，打破现有行业格局，实现深度资源整合的产业。因此，推动三网融合过程中必须促进三网融合与其他产业的融合，增强三网融合产业的覆盖面积和生命力。

3.7 加快形成适应融合业务发展的新型监管体系

新的业务模式的长远健康发展离不开监管机制和体系的建立健全。在融合之后，按照国际发展规律，需要形成适应于新的行业和业务运营的监管主体。

3.8 加快形成信息安全保障体系

必须把信息安全保障作为首要问题。结合三网融合新的业务模式特点，针对新近涌现出的终端和信息传输介质，要切实建立和加快形成信息安全保障体系，如开展手机、网络实名制等措施的研究。寻找有效对策，加强技术手段的研发，建立齐抓共管的联动机制，落实责任，打造一个安全稳定的三网融合大平台。

4 加快建立有利于三网融合的政策体系

4.1 法律法规体系

三网融合的实质性进展离不开法律保障。从国外发展趋势上看，各国均制定了相应的法律规范。我国早已把电信法提上立法日程，但由于种种原因始终未能成行，在当前融合趋势下，必须加速立法进程，尽快颁布实施《电信法》。整理现有法律规范，积极清理与三网融合发展不一致、相冲突的条文，创造信息化发展的良好法制环境。同时，法律规范制定上形成体系，根据信息技术应用的需要，适时修订和完善知识产权、未成年人保护、电子证据等方面的法律法规。针对三网融合趋势，抓紧研究和制定基础设施保护法、信息安全法、公民信息权益、无线频谱、电子政务法等方面的信息化立法。

4.2 体制改革政策

管理体制改革是保障三网融合的根本。避免和减少政府职能交叉、重叠，实现网络管理与内容管理的分离，建立统一、高效、安全的监管体系。探索建立融合型监管机构，基于内容和网络管理分离，成立专门融合监管机构，按照业务流程，协调不同部门的监管职能。同时，进一步放宽运营牌照和行业准入机制，引导和促进民营资本进入。英国等国家和地区的做法表明，制度和体制是推进三网融合的必要条件和基本保障。

4.3 产业政策

抓紧梳理现有三网融合产业政策，修订完善已有产业政策，适时研究制定新的产业政策。加快调整、修订、合并广电和电信部门现有政策和规定，就三网融合与相关产业发展问题进行专门的、通盘的研究。建立公开、平等、规范的行业准入制度。鼓励电信企业继续深化改革，进一步推进电信运营企业建立和完善现代企业制度。研究广电企业、电信企业兼并重组或联合的可行性，鼓励企业开展战略合作，推广新业务、商业模式。

4.4 经济政策

设立中央三网融合专项资金，充分发挥中央财政资金的引导作用。对三网融合涉及的产品开发、网络建设、业务应用及在农村地区的推广，给予金融、财政、税收等支持。在国家技术改造资金中支持传统信息网络改造升级，促进基础网络建设。完善政府采购制度，将三网融合相关产品和业务纳入政府采购范围，优先采用国产设备、产品和服务。鉴于三网融合对于经济的带动作用，建议比照战略性新兴产业的优惠政策予以支持。开展三网融合试验区融资试点，探索促进三网融合业务推广的融资政策。积极探索融资渠道，鼓励支持企业通过上市、发行债券、上市公司配股和增发新股等方式筹集资金。

4.5 技术政策

三网融合还需要对一些关键软硬件技术、共性技术、基础技术进行研发和产业化。三网融合技术路线还不是非常完善，存在一定争议。在政策引导方面，为避免引发系统性风险，鼓励市场主体采取多种路径发展。注重引导创新资源向企业聚集，通过制定相关政策鼓励企业从事三网融合的技术研究与产品开发，为产业发展营造良好的生态环境。专利、知识产权和标准是激励创新的重要制度保障，这是决定企业发展成败的重要因素［9］。加快建立适应三网融合的国家标准体系，应尽快制定与三网融合新政相适应的各类业务标准和网络接入技术标准。

4.6 人才政策

牢固树立人才是第一资源的观念。大力培养三网融合创新型人才，加强复合型、创新型人才的引进、培养和使用，注重高端技术人才，业务开发人才的培养，研究制定相应的分配政策和激励措施。进一步深化人才制度改革，形成开放、流动、人尽其才的用人机制。注重海外人才的引进，制定和落实服务外包人才优惠政策。

三网融合政策体系，需要以三网融合发展为核心，综合技术政策、行业管理体制、财税金融等政策手段的协同一致，相互配合。为此，需要有关部门积极开展工作，形成上下联动、协调配合的工作体系，共同为三网融合营造良好环境。

［1］国家信息化专家咨询委员会.推动三网融合进程的建议［R］.2006.

［2］ 胡瑜熙.三网融合发展现状探讨［J］.电视技术.2008，48（5）：12-16.

［3］ Organization for Economic Co-operation and Development.Mutiply Play.2006.

［4］朱金周.英国三网融合的体制与政策及对中国的启示［J］通信世界.2007.12.

［5］英国通信部长.“三网融合”还需等待市场选择［N］通信产业报.2010.

［6］朱金周.三网融合政策需务实推进［N］.中国电子报.2010.

［7］黄澄清.从“一网三用”看三网融合［N］.中国电子报.2010.

［8］周宏仁.为三网融合营造良好的政策环境［N］.中国电子报.2010.

［9］ 江泽民.新时期我国信息技术产业的发展［J］.上海交通大学学报.2008，43（10）：1589-1607.

（责任编辑 刘传忠）

Establish Sound Policy System of Three Networks Convergence

Xu Xin,Chen Xin
（China Center for Information Industry Development,Beijing 100846， China）

F062.5

A

科技部《三网融合技术政策研究》课题资助（项目编号：2008AA01A306）。

2010-03-24

徐鑫(1982-)，男，辽宁铁岭人，中国电子信息产业发展研究院硕士研究生；研究方向：科技管理与技术创新。