“后危机”时代我国对外投资的税收政策选择

黄冠豪

(1.西南财经大学财税学院,四川成都 611130;2.吉林财经大学税务学院,吉林长春 130117)

“后危机”时代我国对外投资的税收政策选择

黄冠豪1,2

(1.西南财经大学财税学院,四川成都 611130;2.吉林财经大学税务学院,吉林长春 130117)

金融危机改变了国际经济格局,通过税收调控促进我国企业“走出去”,意义深远。我国促进对外投资的税收体系总体上缺乏规划,相关税收政策不系统,产业、区域导向不明晰、手段不完备,抵免制度、应税所得的认定与缴纳规定也存在不足,税收征管、服务方面更需改进。建议通过政策组合来实现投资的产业、区位引导;有条件地实行综合限额抵免法,降低间接抵免持股标准,明确多层间接抵免条件,有针对性地进行税收饶让;建立海外投资风险准备金制,完善应税所得的认定,优化利润汇回管理,健全法规机制,加强对避税等的监管;同时注意提供更多信息服务与法律援助。

对外投资;税收政策;税收抵免

源于美国次贷危机的金融危机暴发以来,各国在努力恢复本国经济的同时,也频频树起了贸易保护主义的壁垒,作为出口大国,我国首当其冲地受到严重影响。在扩大内需的同时,如何更好地“走出去”成为决定我国经济能否在“后危机”时代持续健康发展的关键。

对外投资作为“走出去”战略的重要组成部分,有利于国内企业规避贸易保护主义限制,巩固和扩大国际市场占有;在世界范围内进行资源开发,减缓国内的资源紧缺压力;充分利用国外的管理与科研资源,提高投资国的产业竞争能力。然而相对国内投资而言,对外投资也面临风险更大、收益更不确定及竞争更残酷的现实。税收政策手段在引导和支持我国企业更好地“走出去”、获得更大的市场份额上应扮演重要的角色。

一、税收政策在对外投资中作用的理论分歧与实证分析

关于资源配置中税收的作用问题有两种观点：一是税收中性论,一是税收调控论。前者是指税收应当不扭曲或尽可能少地扭曲市场机制作用。具体在国际资本流动方面,税收中性应该体现为税收不影响资本的跨国流动,以便使资源能够配置到使用效率较高的国家。税收调控是指政府通过税收手段直接改变社会成员的物质利益,间接引导社会成员,以起到鼓励或限制企业某些行为的作用。具体到国际投资领域,跨国投资作为一项具有正的外部效应的活动,可以为投资国引进先进的技术和管理方式、提高劳动者技能、拓展投资国的资源获取能力、提高投资国的产业竞争能力等,甚至对投资国具有诸多战略上的价值。但投资者往往只关注投资的内部效益,理论上只有通过政府的参与和支持,这项具有正的外部效应的活动才能达到有效率的规模。

尽管理论观点存在分歧,但实践中各国政府都未放弃税收调控的尝试。关于税收在对外投资中的效果,Oriye[1]的研究表明,税收优惠并不是影响对外投资的决定性因素。然而更多的实证研究则支持税收政策在对外投资中有显著影响。Root等[2]认为,企业所得税是影响对外投资的重要因素。Desai等[3]认为,直接税和间接税在对外投资中均有相当大的影响。Encarnation等[4]指出,鉴于税收是公司成本结构中的重要组成部分,跨国公司会根据相邻区域的税收政策,作出国际资本在区域间的流动决策。Devereux等[5]估计了 1984—1989年税收在 7个国家对外投资中的作用,结论是税收对资本在国内、国外投资的影响不显著,但在对外投资的区位选择上却影响显著。Edmiston等[6]指出,税率是对外投资地点选择中的重要因素。

企业的投资决策实质上是对预算约束下预期净收益的最大化过程,预算约束表现为企业的资金状况,而预期收益的最大化则表现为对成本与收益的衡量。对外投资具有诸多正的外部性,这为政府的税收激励政策提供了重要的理由。适当的税收刺激可有效降低企业对外投资成本,分担企业对外投资风险,提高企业对外投资收益,刺激企业“走出去”。

二、我国现有对外投资税收政策存在的问题

我国的税收政策在促进对外投资方面取得了一定成效,但总体来看缺乏系统的规划,零散分布在所得税、进出口税及国际税收合作方面。除此之外,还存在以下需引起重视的问题。

1.税收激励的政策导向不明晰,手段不完备

目前我国企业对外投资税收政策在投资产业、投资地区上都缺乏明确或足够的政策引导与刺激,无法使企业的微观目标与国家的宏观目标相一致,以构建一个激励相容的税收结构。具体体现为：(1)在对外投资产业结构上不尽合理。一是制造业所占的比重较低、行业内部结构低端化表现明显;二是对高新技术产业的投资偏少,如信息传输、计算机软件、科学研究、技术服务、地质勘查业的投资额 2007年和 2008年仅分别占 2.63%和 0.84%。(2)而在对外投资区域分布方面也极不平衡。通过对近年来我国对外投资统计公报的分析发现,截至 2008年底,中国对外投资存量主要集中在亚洲和拉丁美洲,所占比重分别为 71.4%和 17.5%,其他所有区域所占比重不到 10%,而其中对我国香港的投资所占比重高达 62.96%,占整个对外投资的半壁江山。这充分表明,中国大陆地区企业对外投资与真正“走出去”还有相当长的路要走。[7]另外,我国促进企业“走出去”的相关税收优惠形式也比较单一,缺乏诸如国际上通用的海外投资准备金等优惠形式。

2.税收抵免制度不合理

我国实行的分国不分项限额抵免法虽然能够兼顾居住国政府和纳税人双方的经济利益,理论上比较科学,但计算较为繁琐,增加了纳税调整工作量,而且也对国内的征管水平提出了挑战。同时,分国不分项的抵免政策,在境外多个分公司有盈有亏的情况下,不足限额和超限额不能相互递减,从而增加了纳税人的负担,重复征税问题也不能得到合理的解决,这些都会在一定程度上影响企业对外投资决策。

2008年实施的《企业所得税法》加入了对从外国企业分得的股息、红利等权益性投资实行间接抵免的规定,但表述比较笼统,且对于多层间接抵免尚无明确规定。目前我国与东道国政府或企业设立合资企业是对外投资的主要方式,约占 70%,其余30%是我方独资经营的企业、合作经营企业或设立的海外分公司。在境外设立子公司的形式具有获得注册地的法律保护、避免遭受贸易壁垒、有限责任及减少投资风险等优势,因此,我国对外投资更多地采取设立子公司甚至多层法人公司的形式,如果间接抵免和多层间接抵免问题不解决,就意味着其海外一些子公司的股息所得 (子公司股份)缴纳的所得税不能有保障地得到抵免,进而增加其境外投资所得的税收负担。

关于饶让抵免,截至 2007年底,我国对外签订的 89个税收协定中,只有 19个国家与我国相互给予税收饶让,有 22个国家单方面给予我国税收饶让,其余多数国家对我国境外投资不给予税收饶让,这明显不利于我国企业的对外投资。[7]

3.应税所得的认定与缴纳规定存在不足

这些不足主要体现在：(1)现行税法规定存在障碍。企业在汇总计算缴纳企业所得税时允许境外业务盈亏相抵,但其境外营业机构的亏损不得抵减境内营业机构的盈利。对于企业来说,其境内外业务本是一个统一的安排,而境内外盈亏不能互抵的规定无疑增加了企业境外投资的风险与成本,也有失公允。(2)境外投资所得的确认难以操作。新《企业所得税法》及其实施条例规定,企业境外发生的成本费用应按我国税法的规定进行调整,但具体的调整方法未明确,加之境外成本费用的核实也存在操作上的难度,这导致目前对企业境外所得的申报审核在执行上仅停留在审核其申报资料是否齐全上,其真实性和准确性难以得到有效保证。(3)境外所得的纳税时间增加了企业的资金负担。企业来源于境外的所得,“不论是否汇回”,都应按我国的纳税年度汇算清缴的规定在反避税的同时,也增加了企业出于正常经营的考虑将境外所得先留存境外不进行利润分配的成本。

4.税收征管、服务方面有待改进

企业境外投资项目的报批、资金支付等分属不同部门管理,由于部门间缺乏信息交流机制,税务部门难以了解企业境外投资情况。即使在同一个税务机关,税收协定的执行、涉外税务关系的处理归国际税务部门负责,境外税收的管理归属所得税部门,二者沟通、协调、配合上的困难不可避免地降低了管理境外税收的效率。企业境外投资经营活动如何进行申报、税收检查等,目前也都缺乏明确的要求与程序。伴随着国内企业“走出去”,反避税成为税务部门的一个工作重点。而我国目前的反避税制度与机制还不够完善,国税、地税分别管理不同税种的做法造成一个企业或一笔业务要涉及多个税务部门,进一步增加了反避税的难度,降低了管理效率。

我国税务部门能够提供的企业境外投资的税收服务也与企业需求差距较大,在企业财务人员对这方面知识普遍了解不足的情况下,许多企业在国外合法的税收权益得不到维护,甚至在境外遭受不公平的税收待遇,这也影响了正常的纳税义务的履行。税务部门应承担起对企业提供全面的税收咨询和国际税收援助服务的责任,提高相关企业涉外投资方面的税收政策水平,切实维护他们的合法权益。

三、促进我国对外投资的税收政策建议

1.税收激励政策要体现产业、区位导向

我国的对外投资在产业结构、区位构成上均面临多重目标。产业结构上主要考虑高新技术投资,尤其要重视对发达国家高科技产业的学习型投资,考虑提高在境外的高端制造业的投资;逐渐向国外转移发展成熟或过剩的产业技术,实现产业结构的有序调整;关注国内能源、资源相对不足的境外能源、资源开发类项目,同时,对于能带动国内技术、产品、设备等出口和劳务输出的境外生产型项目及基础设施项目也应在重视之列。区位构成上,要统筹考虑产业布局,一方面引导企业对具有比较优势的发展中国家的转轨经济进行投资,实现我国某些产业逐渐向国外转移;另一方面要积极引导企业进行市场导向型的对外投资,尤其是重视对发达国家市场的投资,直接在出口目标国进行投资建厂或合资建厂,就地生产、就地销售,或以东道国名义出口到第三国,以规避日益增多的反倾销调查,越过种种贸易壁垒,迅速有效地占领国际市场。

如何在税收上体现对外投资的产业、区位导向,可以考虑以下措施。

(1)所得税方面,除采用普遍适用的加速折旧、再投资延缓征税以至退税等优惠措施外,还应考虑税收饶让、优惠退税、差别化的投资风险准备金等优惠手段;提高研发费用等各项扣除标准,对不足抵扣的允许结转以后年度;对海外投资发生的经营亏损,可以允许在一定年限之内向前或向后结转;对于在国外的研发中心取得的研发成果在国内推广时减免其特许权使用费应缴纳的所得税;区别不同国家、地区的情况,对国外所得在汇回国内时给予税收减免、未汇回国内则不予征税;对企业境外收购和兼并项目取得的收益给予所得税优惠;对于从事鼓励类项目的我国居民在国外获得的收入汇回国内的,减免其个人所得税。

(2)流转税方面,对通过跨国投资带动出口的机器设备、原材料和中间产品,实行全额退税或者适用较高的退税率;对通过购并国外高新技术企业,以控股方式获取了先进技术,并将先进设备运回国内以提高国内技术水平的,对资源开发型的产品返销国内的,对于那些能带动国内技术研发、对经济发展有重要意义的国内产品、设备等在出口境外加工制造或装配再重新进口的,以及对我国海外企业分得的不可兑换的当地货币购回的产品,可以借鉴美国等的经验,给予关税减免优惠。

2.逐步实行综合限额抵免法

建议对来自“避税港”外的其他境外所得逐步实行综合限额抵免法。在综合限额抵免法下,纳税人利用超限额与不足限额之间的调剂筹划所得税事项,有利于企业更合理地进行海外投资决策,减轻海外投资者的竞争压力,刺激企业对外直接投资的积极性。同时,与逐国抵免的“分国不分项”限额抵免相比,综合限额抵免只需综合各个外国所得,计算一个抵免限额,从而简化了计算,便利了征、纳双方。目前世界上有 61.1%的国家其企业所得税税率高于我国 25%的规定[8],这意味着即使在实行综合限额抵免法下,整体来说国家的所得税收入受到的影响有限。此外,应进一步改进超限抵免额或不足抵免额结转规定。借鉴日本和美国的经验,允许超限或不足抵免额同时向前、向后结转,以提高境外企业的自身积累水平。

3.完善间接抵免法

新《企业所得税法》规定：对居民企业从其直接或者间接控制的外国企业分得的来源于中国境外的股息、红利等权益性投资收益实行间接抵免,条件是要求居民企业直接或间接拥有外国企业 20%的股权比例。在目前跨国公司股权很分散的情况下,要求 20%的股权比例,其实是把那些通过入股方式投资的企业排除在抵免的范围之外。从鼓励我国企业境外设立子公司,尤其是境外并购出发,建议将持股比例降至国际上通行的 10%标准为宜,这也与我国税收协定中的标准一致。同时,对多层间接抵免的条件应做出更明确细致的规定。参照其他国家的税收抵免制度,对于多层控股公司的情况,可规定在我国居民公司拥有外国子公司 10%以上有表决权的股份条件下,我国居民公司再间接拥有外国孙公司5%以上有表决权的股份方可进行抵免。同时,为了限制我国居民公司只是投机性拥有外国居民公司的股份,鼓励投资性活动,可以规定持有股份的时间必须在一个纳税年度以上,否则不予抵免。为了避免纳税人出于避税动机而不进行利润分配,在我国税法中应体现对分回利润的鼓励政策,并就无理保留利润行为采取必要的限定措施。

4.完善税收饶让制度

税收饶让的实现途径包括单边给予和双边磋商。在单边给予方面,有两种方案可供选择：一是凡是纳税人从与我国已签订避免双重征税协定的国家取得减免的所得税,不论在协定中是否有减免税视同已征税给予税收抵免的规定,都可以办理视同已全额征税抵免。二是对纳税人从对方国家得到的减免所得税,不论对方国家是否与我国签订避免双重征税协定,都可以由纳税人提供有关证明,经税务机关审核后,视同已全额缴纳所得税进行抵免。笔者认为,单边的普遍的税收饶让政策不可取,其原因一是可能遭到一些国家的反对,如美国等主张税收中性,反对税收饶让干预经济。同时不加区别的税收饶让还会影响我国的财政收入,尤其当东道国税收优惠过多过滥时,对实行税收饶让的国家财政收入影响更大。二是减少了谈判筹码,不利于在互惠的原则下与别国签订国际税收协定。我国应根据对外投资区域分布的选择,结合东道国的税收优惠情况,有针对性地在国际税收协定谈判中承诺进行税收饶让。

5.建立海外投资风险准备金制度

对外投资面临东道国法律、文化等与国内不同的制度环境,也面临着政治、市场等诸多风险,建立海外投资风险准备金制度曾被日本、韩国等国采用过。为了鼓励我国企业的对外投资,可以对国家鼓励投资的行业、项目、国家、地区的对外投资,按照投资风险高低和投资成本大小,实行有差别的投资准备金制度。准许企业在一定年限内,每年从应税收入中免税提取相当于投资额一定比例的资金计入准备金,积累年限内用于弥补风险损失,期满后准备金余额再按一定比例,在一定限期内逐年计入应税收入进行纳税。这项制度使企业和政府共同承担海外投资风险,有助于减轻企业的投资风险压力,具有较强的政策导向性。

6.完善应税所得的认定,优化利润汇回管理

对企业来说,其境外所得并入国内所得征税,但境外亏损不得抵减境内盈利的规定明显有失公平。因此,建议允许企业境内外盈亏互抵。当然,这要求强化对企业境外所得的核算。对于境外投资所得的确认,建议除我国认定的避税港和低税地外,一律采用当地税务机关认可的应纳税所得额作为计缴国内税款的依据,对不能获得当地税务机关证明的,可要求企业提供境外有资格会计中介机构的具有法律效力的报告,以作为确认依据。[9]对企业因境外发展正常需要而留存境外的利润,在一定时期内实行延期纳税;而对企业在避税地或纯粹出于税收考虑的留存所得,则按年度及时征税。同时,为鼓励企业汇回利润,可借鉴美国做法,对拥有外国受控公司(CFC)股权的中国公司,从低税管辖区汇回的利润可按总额的 85%扣除计税。

7.健全法规、机制,加强监管与服务

建立规范的对外投资税收促进法,系统规划相关的税收法律规定,结合我国对外直接投资在产业、区域上的战略考虑,鼓励企业“走出去”,同时也要预防对外投资活动可能带来的负面影响,如防止企业过度对外投资而引致国内出现产业空心化现象及企业对激励政策的滥用等。

借鉴国际上一些发达国家的做法,将对外投资企业涉税事宜纳入国际税收部门统一管理,制定境外投资的登记、备案制度,同时强化国际税收管理机构与发改委、商务部等部门间及与国内税收管理机构之间的信息交流及协作机制,加强对外投资的税收监管。通过细化 CFC税制,明确 CFC的相关规定及转让定价、资本弱化等单边措施,加强双边与多边情报交换与合作,及国内各部门间与税务系统内部的协调配合,提高反避税能力,维护国家利益。

及时准确的涉外税收信息是企业决策的重要前提,发达国家的政府大多设有专门的组织机构,为企业搜集和提供海外信息。我国相关国际税务管理部门应建立集中、全面而准确的信息资料系统,供国内投资者和研究人员查阅,向国内投资者提供信息服务与相关的税务法律援助,尽可能降低企业对外投资的风险。

[1]Oriye A.The determinants of U S private manufacturing investments in Africa[J].Journal of International Bussiness Studies,1978(3)：95.

[2]Root F R,Ahmed A.The influence of policy instruments on manufacturing direct foreign investment in developing countries[J].Journal of International Business Studies Studies,1978(3)：81.

[3]Desai,MihirA,James R Hines.Foreign direct invest ment in a world of multiple taxes[J].Journal of Public Economics,2004(12)：2727.

[4]EncarnationD,WellsL.Evaluating foreign invest ment,investing in development：new roles for private capital?[M].Washington D C：OverseasDevelopment Council,1986.

[5]DevereuxM,Freeman H.The impact of tax on foreign direct investment：empirical evidence and the implications for tax integration schemes[J].International Tax and Public Finance,1995(5)：85.

[6]Edmiston K,Mudd S,Valev N.Tax structures and FD I：the deterrent effects of complexity and uncertainty[J].Fiscal Studies,2003(9)：341.

[7]杜东华.促进我国企业对外直接投资的税收政策研究[J].中国乡镇企业会计,2009(3)：74.

[8]马克和,陈启英,侯伟.运用税收杠杆助力企业“走出去”[J].税务研究,2008(1)：87.

[9]沈小平,邓远军.新《企业所得税法》下完善对外投资合作中的税收问题研究[J].税务研究,2009(2)：36.

F812.42

A

1009-3729(2010)05-0093-04

2010-07-20

黄冠豪 (1976—),男,河南省许昌市人,西南财经大学博士研究生,吉林财经大学讲师,主要研究方向：财税理论与实践。