双重二元经济条件下征地补偿机制的设计

廖萍萍, 林丹

(1.福建江夏学院工商管理学院,福建福州 350009;2.福建师范大学经济学院,福建福州 350007)

双重二元经济条件下征地补偿机制的设计

廖萍萍1, 林丹2

(1.福建江夏学院工商管理学院,福建福州 350009;2.福建师范大学经济学院,福建福州 350007)

以土地发展权归公、政府是征收土地的唯一合法主体为特征的现行征地补偿制度忽视了农民的土地发展权,忽视了地方政府以土地寻租的可能性,降低了土地配置效率。现行法律框架下改变征地补偿测算办法的改革方案,无法从根本上改变现行征地补偿制度中存在的缺陷,而基于土地产权制度改革的激进方案又可能产生新的矛盾和问题。为解决上述问题而设计的双重二元经济条件下的土地征收补偿机制,通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式实现土地流转过程中的增值,可有效弥补现行征地补偿制度的缺陷,保证包括农民在内的土地权益人按比例地享有增值收益。

征地补偿;二元经济;产权制度

双重二元经济是指我国经济在城市化、工业化过程中还伴随着由计划经济体制向市场经济体制的转型。这种特有的转型经济不同于传统的计划经济,又不同于完全的市场经济。类似地,现行的土地制度不同于政府征用、行政划拨的计划用地方式,也不同于完全市场经济条件下的政府土地征收,而是形成了农村土地计划征收和城市土地垄断供给的格局。这一制度安排的初衷是：一方面地产经营者可以依据利润最大化原则,对土地供求状况做出灵敏的反应;另一方面,在市场机制充分发挥作用的基础上,政府可以从社会目标出发,运用宏观调控系统来调节土地运行,使之符合社会发展的总体目标和社会的整体利益,避免市场机制作用的盲目性和完全自由竞争产生的不良后果,使土地市场的运行保持相对平稳,发挥对土地供求的调节功能,达到短期均衡和长期均衡。[1]实践表明,这一土地制度安排的缺陷日益显现,因而改革土地征收补偿制度的呼声日益高涨。有学者认为解决这个问题的办法有两个：一是由市场机制来加以解决,让用地者自己跟农民通过谈判达成交易;二是在不改变现行有关土地征用的法律框架下,改革土地征收补偿的测算办法。[2]本文拟总结现行征地补偿制度的基本特征,分析因此而导致的制度缺陷,比较两种改革的办法,提出双重二元经济条件下的土地征收补偿机制。

一、现行征地补偿制度的基本特征与缺陷

我国现行征地补偿制度的基本特征主要是由现行有关土地征收制度的法律框架——《中华人民共和国土地管理法》确定的,体现在以下几个方面：实行土地发展权归公的原则,国家实行土地用途管制制度,政府是征收土地的唯一合法主体;实行农用地转用权的管制,按照被征收土地的原用途给予补偿,现行补偿标准以保证被征地农民保持原有生活水平为目标;政府通过对土地用途、农用地转用权、征地补偿费及土地供给的管制,保证政府计划征收土地过程中以较低的费用征收土地,同时以较高的价格出让土地,从而确保土地发展权归公以及归公的发展权收益最大化。

但现行征地补偿制度存在以下几个方面的缺陷：一是忽视了农民的土地发展权。在城镇土地转用过程中,土地原使用权人可以获得土地的增值收益,而农民却无法从土地转用中获得土地增值收益。二是忽视了地方政府以土地寻租的可能性。由于对土地出让收益的分配制度不健全,在道德风险和不完全信息的作用下,政府的土地出让收益得不到有效监督,因而有可能形成权力寻租,即形成政府制度性寻租[3]。三是形成了非均衡的土地市场,降低了土地配置效率。

政府对土地用途、农用地转用权、征地补偿以及土地供给的管制是造成以上征地补偿制度缺陷的直接原因。以农地年产值倍数计算征地补偿费用,即相对固定的征地补偿费用,不仅导致了土地市场失灵,还导致政府对土地管制的“政府失灵”。

二、征地补偿制度改革路径的比较

现行法律框架下的征地补偿制度改革是指在不改变现行土地所有制关系,维持政府对土地用途、农用地转用权、征地补偿以及土地供给的管制的前提下,对征地补偿费用的计算方法进行改革。从 1953年到 2004年的半个世纪间,以农地年产值倍数来计算征地补偿费用的方法没有发生根本变化,直至2004年才有了根本上的松动。国土资源部于 2005年 7月 23日下发的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》启动了各地制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价的工作。统一年产值标准方法中规定：“以前三年主要农产年均产量、价格为主要依据测算统一年产值,同时综合考虑当地经济发展水平、居民生活水平、被征地农民社会保障需要等其他条件,确定补偿倍数。”这使补偿倍数成为一个随着经济发展变化而变化的动态变量。征地区片综合地价可采用农地价格因素修正测算法进行测算。农地价格因素修正测算法提出,修正因素主要考虑土地区位、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。这从根本上改变了单纯考虑土地原用途的征地补偿方法,在一定程度上克服了统一年产值标准方法存在的缺陷。例如,以地价折中法对农地价格进行修正来确定征地区片综合地价,就综合考虑了土地新旧用途,因而更全面;意愿调查法确定征地区片综合地价,就充分体现了综合考虑农民对征地补偿费的期望。

基于土地产权制度改革的征地补偿制度改革认为,土地制度改革是一项系统工程,单纯对征地补偿制度进行改革,无法改变现行征地补偿制度中存在的缺陷,只有突破现行的法律框架,进行土地产权制度改革,才能建立起完善的土地市场机制,形成公平的市场价值,实现公正的征地补偿。这一改革主要包括以下几方面：否定土地发展权归公的原则,主张“涨价归农”;认为土地产权不清晰和残缺不利于市场对土地资源的配置,主张农地直接入市流转;主张公正补偿原则——公正补偿是按照被征收土地在公开市场上能够实现的客观价值进行补偿的,即按照公平市场价值进行补偿[4]。因为没有均衡的土地市场就无法确定公平的市场价值,被征地农民也就无法得到公正的补偿,所以要进行土地产权制度改革。

笔者认为,以上探讨明晰土地产权和健全土地市场的观点具有积极意义,但必须指出的是：(1)明晰土地产权,有利于界定包括农民在内的土地产权人的权益,有利于健全土地增值收益的分配机制,但不能因此而否定土地发展权归公。(2)完全竞争的土地初级市场并不能够实现农地转用过程中的公正补偿。这是因为：第一,农民只是土地产权人之一,仅由他们直接参与流转过程中的讨价还价、确定土地转用价格,有可能损害其他土地产权人的权益;第二,由农民与土地使用者分散地进行土地交易,将会提高土地的交易费用;第三,土地增值的不确定性以及农民对土地价值评估的信息不完全,难以保证以市场均衡的价格实现土地转用,因而不能确保农民的权益;第四,完全由市场机制确定土地补偿价格,可能会由于土地区位不同、市场转用价格不同而造成不公平的补偿;第五,完全竞争的市场不利于政府提高土地利用规划实施效率,也不利于实现规划圈内外的同价补偿,可能造成土地增值收益的分配不公。

三、双重二元经济条件下征地补偿机制的设计

1.双重二元经济条件下的征地补偿机制

现行法律框架下的征地补偿制度改革无法从根本上改变现行征地补偿制度存在的缺陷,而基于土地产权制度改革的激进改革方案又可能产生新的矛盾和问题。而双重二元经济条件下征地补偿机制的设计,是在我国从农业化向工业化转型、从计划经济体制向市场经济体制转型的背景下笔者提出的一种渐进式改革方案。渐进式改革本身在一定的条件下就可能是最优的[5]。这一改革方案的基本思路是：(1)坚持土地的社会主义公有制,实行土地发展权归公的原则;(2)将土地的使用产权界定给农民,农民可以分享土地发展权;(3)维持土地用途和农地转用的管制,通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式实现土地转用过程中的增值;(4)包括农民在内的土地权益人可以按比例享有土地增值收益;(5)在明晰土地产权的基础上确立土地增值收益分配、使用和监管机制。

2.三种征地补偿方案的比较

现行法律框架下的征地补偿制度改革方案,仍然是政府统一征收农民的土地并按土地原用途给予补偿,政府向土地使用者拍卖土地并获得土地出让金 (见图1)。

基于土地产权制度改革的征地补偿方案实质上就是主张实行完全的土地市场机制。在这一机制中,在土地规划的前提下,农民直接向土地使用者出让土地,并以土地的市场价格获得土地增值收益,政府以税费的形式取得土地增值收益 (见图2)。

笔者设计的双重二元经济条件下的征地补偿方案,则是通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式实现土地转用过程中的增值,将在土地拍卖市场中获得土地出让金按比例向农民支付征地补偿费(见图3)。

图1 现行法律框架下的征地补偿改革方案

图2 基于土地产权制度改革的征地补偿方案

图3 双重二元经济条件下的征地补偿方案

双重二元经济条件下的征地补偿方案与现行法律框架下的征地补偿制度改革方案相同之处是：坚持土地的社会主义公有制,实行土地发展权归公的原则,维持土地用途和农地转用的管制。与现行法律框架下的征地补偿制度改革方案不同之处是：从由政府统一征收转变为通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式实现土地转用过程中的增值;从改革征地补偿费用的测算方法转变为农民可以按比例享有土地增值收益。

双重二元经济条件下的征地补偿方案与基于土地产权制度改革的征地补偿方案相同之处是：主张明晰土地产权,承认农民享有土地发展权,农民可以享有土地增值收益。与基于土地产权制度改革的征地补偿方案不同之处是：在基于土地产权制度改革的征地补偿方案中,农民直接参与土地的市场定价,以竞争市场的价格为基础获得补偿;而本文的改革方案则通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式实现土地转用过程中的增值,农民以土地拍卖价格为基础获得补偿。

总之,针对现行征地补偿制度忽视农民的土地发展权、忽视地方政府可能存在的寻租行为等缺陷,笔者设计了一种不同于现行法律框架下改变征地补偿测算办法的改革方案、也不同于基于土地产权制度改革的邀进式征地补偿方案的渐进式征地补偿方案：农民可按比例享有土地增值收益,保证了农民的发展权收益;通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式实现土地转用过程中的增值,使政府从土地经营者转变为统一有形的土地市场监管者,理顺了地方政府在市场中的定位。另外,通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式实现土地转用过程中的增值,可以实现规模经济,降低农地转用过程中的交易费用;同时,以公开规范的方式实现土地转用过程中的增值,可以避免信息不对称,并提高交易效率;通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式所确定的土地转用价格,还为公益性征用土地的补偿标准提供了公允的依据。

[1]周治平,陈章喜.城市土地经济运行 [M].广州：广东高等教育出版社,1990：66.

[2]黄祖辉,汪晖.非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿[J].经济研究,2002(5)：66.

[3]沈飞,朱道林,毕继业.政府制度性寻租实证研究——以中国土地征用制度为例 [J].中国土地科学,2008(4)：219.

[4]王小映.土地征收公正补偿与市场开放[J].中国农村观察 ,2007(5)：22.

[5]樊纲.两种改革成本和两种改革方式[J].经济研究,1993(1)：3.

F301.1

A

1009-3729(2010)05-0097-03

2010-07-15

廖萍萍 (1968— ),女,湖北省罗田县人,福建江夏学院副教授,博士,主要研究方向：城乡土地问题;林丹(1966—),男,福建省福州市人,福建师范大学博士研究生,主要研究方向：城乡土地问题。