加快城郊农业发展促进城郊一体化

2010-02-14 09:16沈洪学

中国农业信息 2010年1期

沈洪学

（湖北省宜昌市农业局宜昌 443000）

一、树立“主城区支持郊区、郊区服务主城区”双向互动理念

城市和郊区是相互依存、共生共荣的统一体，忽视城郊联系、甚至城郊分割，就城市抓城市或者就郊区抓郊区，其结果是城市和郊区都难以持续快速健康发展。当前宜昌主城区和郊区在经济社会发展上面临两个方面的问题。一方面，主城区经济社会发展很快，综合实力大幅度提升，面貌日新月异，而郊区经济社会发展相对较慢，甚至比县市农村发展还慢，城郊差距不断扩大；另一方面，郊区为市民提供休闲娱乐、劳动健身、安全消费等方面的服务十分有限和缺乏。这两个问题的实质是“主城区支持郊区、郊区服务主城区”的理念树的不够牢固。解决城郊“三农”问题，首先必须从思想观念抓起，牢固树立“主城区支持郊区、郊区服务主城区”双向互动理念，实现主城区、郊区协调发展。

1.增强主城区支持郊区的责任意识。主城区要把支持郊区作为一种责任、一种义务来落实。一是从主城区的可持续发展离不开郊区的高度增强责任意识。二是从郊区的明天就是主城区的高度增强责任意识。建设省域副中心城市的战略定位，决定了宜昌主城区必然要扩大，今天的郊区必然会成为明天的主城区，这就要求主城区和郊区的发展必须协调一致，必须在城郊规划、产业发展、基础设施、公共服务、管理体制、市场体制等方面协调一致。

2.增强郊区服务主城区的服务意识。郊区处于主城区与农村的过渡地带，特殊的区位决定了其服务主城区的功能定位。从郊区的现状看，还必须从增强服务意识抓起。一是转变观念。郊区发展的方向主要是为主城区提供配套服务，郊区的希望就在于服务好主城区。二是加强引导。郊区要组织形式多样的活动，大力宣传外地经验，帮助农民转变思想观念，引导他们树立服务意识、责任意识，强化服务城市的观念。三是选准服务方向。郊区要从服务主城区出发，明确发展主攻方向。要依托一产优势，发展为主城区配套的二、三产业，实行二、三产业引领一产业发展。

3.增强城乡发展互动意识。把主城区的责任意识与郊区的服务意识有机结合在一起，关键在于增强城乡发展互动意识。一是坚持城郊统筹发展。主城区要考虑郊区的协调发展，做到城郊规划一体化、产业布局一体化、就业和社会保障一体化、基础设施建设一体化、社会事业发展一体化、政策措施一体化，实现“城郊满覆盖”。二是加大主城区对郊区支持力度。加快郊区的发展，需要主城区的大力扶持，尤其是公共事业及基础设施投入，市、区两级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资应主要用于郊区公共事业和公共设施建设，使城郊公共服务达到均等化。三是郊区要围绕服务主城区谋求发展。郊区要充分了解主城区的需求和市民的需要，分析发展潜力，明确发展重点，做到有的放矢。要积极发展城郊供给型、旅游观光型、科技示范型、农副产品加工型农业，满足城市的各种需求。

二、围绕郊区服务主城区的功能定位，科学编制郊区发展规划

规划是发展的总开关，解决郊区“三农”问题，应从科学编制发展规划做起。要围绕郊区服务主城区的功能定位，紧紧抓住宜昌建设副省域中心城市和打造鄂西生态文化旅游圈的机遇，突出特色，精心策划，高起点、高标准做好规划设计工作。按照“三个有利于”的要求，即有利于郊区农民增收、有利于市民提高生活质量、有利于推进城市化，确定郊区发展功能。一是发展都市农业。都市农业的一个重要特征是依托城市、服务城市，特别强调生态效益、社会效益和经济效益的统一。郊区要结合各自实际，把高科技、高产出、高效益作为农业发展的主要目标，大力发展以精品农业、设施农业为主的都市农业。二是发展郊区现代服务业。郊区要抓住主城区的有效需求，着力发展以生态休闲旅游为主的郊区现代服务业。三是促进农业与旅游服务业有机融合。郊区在发展农业和服务业时，不能就农业抓农业，就服务业抓服务业，要实行郊区都市农业与现代服务业的有机融合，注入文化因素，注重景区打造，达到农业生产、自然景观、人文景观与乡村游、餐饮、娱乐等现代服务业在整体上的有机统一。郊区要围绕农业与服务业的结合，大力发展观光休闲农业。实现上述目标，是一个长期过程，需要科学合理规划，稳步推进。

1.立足当前，着眼长远。制定规划要坚持以农为本，既不能脱离“三农”、乡土、当地资源条件、发展阶段，又要体现超前性、科学性和适用性。要坚持高标准、高质量、高规格、高技术集成，立足推进城乡一体化规划，既要着眼于解决当前的现实问题，又要考虑建立统筹城郊一体化发展长效机制，促进城郊经济社会可持续发展。

2.突出特色，明确重点。要突出特色，做好功能分区和规划布局图。要合理布局蔬菜、花卉、农家乐、观光休闲农业园区、旅游景点区等产业，改造提升农居风格设计水平，改观乡村面貌。要体现主城区和郊区基础设施建设一体化，政策投入一体化。近郊区窑湾、伍家因城市建设用地需要，土地面积刚性减少，农业生产逐步萎缩，目前主要是水果和少量的蔬菜，两区应发展以农家乐为主的市民体验劳作、采摘垂钓休闲农业。点军区重点建设现代都市农业示范区，建立旅游观光农业带。猇亭区要围绕建设宜昌城郊现代蔬菜基地（城郊“菜篮子”基地），突出服务城市、科技创新、展示引导、服务产业、龙头带动、科学普及、休闲观光等功能，坚持市场导向、因地制宜、科技驱动、产业协调、展示培训与休闲观光相结合的原则，推进社会主义新农村建设。

3.强化规划的约束力。规划一经制定后非经法定程序不得更改，各项工作必须按规划有序推进。要改革和调整不利于规划管理的体制障碍，形成有利于规划管理的机制和办法。要加强规划监察，坚决纠正和查处各类违法建设的行为，维护规划的严肃性和权威性，彻底改变过去城乡粗放型发展和建了拆、拆了建的低水平重复建设的状况，促进资源优化配置，实现可持续发展。

4.试点示范，分步实施。统筹主城区和郊区发展，促进一体化是一项长期的战略任务和稳步推进不断完善的长期过程，而非一蹴而就。应当因势利导，试点示范，典型引路，分阶段有步骤实施。西陵区要利用大道两旁的区域重点发展以“农家乐”为主的观光休闲农业园区。伍家区要以龙盘湖风景旅游渡假区建设为契机，全力配套建设好都市农业示范区。点军区要选择车溪村、磨基山、高农公司为示范点，建设现代都市农业示范区。猇亭区要选择高家河村作为试点，发展城郊现代蔬菜产业。各区要集中力量办好示范点，分步、分年度实施，力争1年有明显变化，3年有大的变化，5年把规划变为现实。

三、突出观光休闲旅游重点，发展郊区现代农业

近年，宜昌市城郊农业虽有发展，但仍然存在一些突出问题。一是城郊农业规模不大、水平不高、特色不鲜明、亮点不突出。二是郊区观光休闲农业偏离了发展方向。目前，郊区以农家乐为主的观光休闲农业餐饮收费较高，超出了大众化消费水平，主要以公款消费为主，制约了市民观光休闲。三是基础设施配套不全。主要表现为水、电、路、气与主城区不配套、建设滞后，制约了观光休闲农业的发展，影响市民到郊区的游、购、乐。因此，郊区要以观光休闲旅游为重点，发展郊区现代农业。

1.因地制宜，错位发展。宜昌城郊东部是平原、西部接着山区，地形、气候多样。总体上可划分3个圈层，每圈层应各有侧重点，错位发展。第一圈层是近郊，侧重以蔬菜、花卉、林果、草坪、景观植物等绿色园艺产业为主，发展设施农业、精品农业、休闲和体验型农业。突破农产品本身的使用价值，依托现有的旅游景点、城郊设施农业区，建设采果园、挖掘园、观光园、垂钓园及农业文化娱乐园。第二圈层是中郊，实行种养加多种经营，因地制宜发展蔬菜业、林果业、畜牧业、水产业、花卉园艺业、种子种苗业和观光休闲农业等六大主导产业，以及农产品加工和流通业。第三圈层是远郊，应建成市民的名特优稀土特产、反季节农业、特色农业、生态农业、休闲度假农业基地。

2.景观化打造，城市化建设。按照城市建设标准加快完善农村基础设施，适度进行景观打造，保持良好生态环境。一是农房改造景观化。对城郊农房以就地改造为主，采取“农户出资、政府补贴”的方式进行改造。二是基础设施城市化。按照整体规划，以城市道路、污水处理、天然气、供电等生活设施为标准，完善乡村路网、通讯、饮水、供电、供气等乡村基础设施，让农民就地享有城市文明成果。三是配套设施现代化。加强电信、广播电视、信息网络等工程项目建设，将城市的有线电视、信息网络延伸到农村，实现户户通光纤。按照社区卫生服务中心建设标准，建设郊区农村卫生服务中心。四是景观打造生态化。新建绿地，保护原生态植被，传承文化的人文自然景观，营造优美的生态环境。五是开发土地集约化。对土地严格监管，整合农宅，拆除违建，严禁乱搭乱建，减少农房占用耕地。充分利用荒山、沟渠、坡坎等土地修建配套经营性用房，盘活土地资源，使有限的土地资源发挥最大的效益。

3.文化润色，产业支撑。一是以品质打造品牌。采取政府制订统一标准并给予适当补贴，引导休闲农业园区（农庄）、农家乐经营者对厨房、厕所等基础设施进行统一改造，对经营场所进行全面系统的规范，使其与自然环境、文化特色相协调。同时，要通过开展“部门包村、干部包户”和“干部入户，文明到家”等活动，帮助经营者提升经营理念和管理水平，深入挖掘农家乐以“农”为根、以“家”为形、以“乐”为魂的内涵，提升层次，丰富内容，建成一批有特色的农家乐，使其摆脱传统意义上“农家乐”的低水平经营，真正体现郊区休闲旅游的品牌形象。二是以文化提升产业。发挥乡村民俗文化等自然、人文优势，利用农家特色资源，加大对城郊特色文化创意产业的培育力度，带动农民融入文化产业链。三是强化现代农业引领功能。支持休闲农业园区积极引进适宜新品种，采用现代农业生产技术和设施装备，加大品种展示、技术推广、农耕文化、培训等基础设施建设力度，建成兼具展示、休闲、教育、示范功能的现代农业休闲园区和科技示范园，充分发挥其展示现代农业成果、休闲观光、科普宣传、推广现代农业新技术以及培训、辐射、带动周边农户的作用。鼓励休闲农业园区开发系列旅游农产品和纪念品，在为市民和游客提供优质农产品的同时，带动周边地区优质农产品生产发展。鼓励支持农户，依托改造后的农房，采取自主经营、与他人联营、出租给有实力的公司等方式，发展乡村旅游，推出赏花、休闲、体验、健身等多种形式的旅游项目，满足不同消费需求。四是以活动促发展，扩大品牌影响。举办各种游园、观景、尝橘、采橘和吃橘比赛等活动，提升观光农业的品牌影响力。

四、加快推进综合配套改革，构建实施城乡统筹、科学发展的体制机制

目前，宜昌市统筹城郊一体化发展的诸多配套体制机制尚未建立，制约了城郊一体化发展。如城郊土地流动机制还不健全，制约了农业规模化经营。点军区农民发展规模农业的积极性高，全区年出栏生猪100头以上262户，年出笼家禽3 000羽以上50户，农户都有扩大规模的想法和要求，但由于受到土地规划等限制，农户扩大规模经营受土地利用制约，不能发挥更好的规模经济效益。切实推进宜昌城郊一体化发展，市、区要加大综合配套改革力度。

1.建立农民向城镇集中居住机制。按照城郊一体化规划，通过引导农民向二、三产业转移，以区域中心镇或村为重点，按照城区社会标准建设新型社区，解决征地农民和进城务工农村劳动者居住问题，推动农民向城镇集中。在近郊区，以建设大型社区为突破口，实现农民“不征地、不失业、不失利”就地城市化。在远郊区，按照“宜聚则聚、宜散则散”原则，因地制宜建设各具特色的农民居住新区，引导农民集中居住和转变生产生活方式。探索社会资本联建、统规统建、统规自建、城乡联建等集中居住区建设模式。

2.大力推进公共服务改革。城乡公共服务一体化是最能体现以人为本、共创共享的制度安排。要在就业、社保、教育、卫生、文化等方面推动城乡公共资源均衡配置，推动城市公共优势资源向农村覆盖，使城乡居民共享改革发展的成果。

（1）推进城郊社会保障制度改革。在完善城镇居民社会保险制度的同时，要建立征地农转非人员社会保险制度、非城镇户籍从业人员综合保险制度、农民养老保险制度、新型农村合作医疗制度、少儿住院互助金制度、农村居民最低生活保障制度和城郊一体的社会救助体系，努力实现城郊社会保险制度全覆盖。

（2）推进城郊教育、卫生等公共服务体制改革。在加大农村教育、卫生等社会事业投入的同时，要积极推进农村学校、医院用人和分配制度改革，推动城郊教师、医务人员合理流动，促进城郊教育、医疗卫生等社会事业均衡发展。

3.推进农村产权制度改革。着眼于建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。

（1）着力开展房屋确权工作，落实农民对房屋的财产权。启动郊区农民房屋确权改革试点工作，对郊区农房发放房屋所有权证。

（2）探索农村产权流转，促进农村资源向资本转变。要制定《集体建设用地使用权流转管理暂行办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等政策措施，促进农用地承包经营权、未利用地承包经营权流转。探索建立集体建设用地使用权出让制度，实现集体建设用地使用权出让、转让、出租、作价入股等形式的市场流转。探索农村房屋产权流转。各区根据自身实际，在制定相应流转办法的基础上，要成立农村产权交易所，积极搭建产权流转有形市场。

4.发展新型集体经济。按照现代企业制度要求，改革现有农村集体经济的组织形式，进行股份化改造。鼓励有条件的集体经济组织建立和完善法人治理结构，按照市场规律独立开展经济活动，加快农村新型集体经济组织发展。宣传学习伍家乡共联村发展壮大集体经济的做法，壮大城郊村集体经济实力。

五、创新政策投入机制，加大对郊区的扶持

统筹城乡一体化发展，要大力实施基础设施和公共服务配套建设，整体推进城市和农村的现代化，需要大量的投入，而政府财政投入力量有限，尤其是区、乡两级政府的财力薄弱，农业农村建设投入不足，不利于城乡协调发展。为促进城郊一体化发展，必须创新政策投入机制，加大对郊区的建设扶持。

1.切实加大各级财政对“三农”的投入力度。改革财政对“三农”投入的方式，在不断加大财政对农业投入的同时，要更好地发挥财政支农资金的作用，撬动更多的金融资金和社会资金投入农业农村，使财政资金产生倍增效应。市、区要整合部门资金，将用于发展农业的财政经营性支农资金和土地出让收益集中起来，组建现代农业发展投资有限公司，搭建农业投融资服务平台。采取“以小博大”、直接投资、委托贷款、贷款担保、贴息、补贴、奖励等多种方式，集聚金融和社会资金投入现代农业，激发农业发展潜能，增强农业发展动力。

2.建立耕地征用和流转激励机制。对征地农转非的群众安置实行按“人头”一次性补偿土地补偿费、安置补助费制度。对企业搬迁涉及的搬迁损失、搬迁运费及水、电设施迁改费用等，按该企业建筑物补偿总额的10%～15%给予补偿。对耕地、山林地以长期租赁的形式进行流转，一般租期为20年以上，在租赁的当年实行一次性付给青苗补偿费，第二年至第五年每年付给适当合理的租金，租金每5年递增10%。

3.建立拆迁安置激励机制。按“人头”进行安置，农户按每人35m2的标准以宅基地房屋置换新型社区住房，房前屋后的附着物按3万元/人的标准进行补偿，住房面积少于人均安置面积的无需补差价，住房面积多于人均安置面积的，按300元/m2给予补偿。其安置住房超出人均35m2的部分，按商品房价购买；以继承、赠予方式（家庭成员死亡、户主不在）取得房屋产权的，实行终结安置，按600元/m2予以一次性补偿；搬迁安置过渡费支付两年，第一年400元/人·月，第二年600元/人·月；在规定期限内完成搬迁的给予每户搬迁费1 000元，并予以2 000～3 000元的奖励。同时，由村民组成的新型集体经济组织，可为村民配套建设一定面积的商业用房，由集体经济组织统一经营出租，收益按股分配。

4.建立景区旧房改造激励机制。按照景区的统一规划布局进行集中改造时，各区政府要对房屋改建和室内室外的改造、装修，以每平方米200元的基数予以相应的补助，第一期由政府补助80%，第二期出60%，第三期出20%，至群众积极性被充分调动后，政府可退出对旧房改造的补助。此外，对经营农家乐的农户所购置的桌椅、床铺、遮阳伞等经营用具实行50%直补，同时对农户小额信用贷款给予贴息支持。

5.建立规模化经营激励机制。一是对土地集中经营的业主建立激励机制。按业主建设农产品规模基地大小和投资强度，实行资金补助支持。对业主投入道路、水利等主要基础设施建设、农产品规模化标准化基地建设项目、设施农业项目按一定比例给予参股扶持，对担保贷款、委托贷款给予部分或全部贴息。二是探索土地不征用、不拆迁新的流转机制。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法自愿有偿的原则，通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，积极引导农业产业化龙头企业和其他经营业主，围绕主要产业，以项目为载体，发展多种形式的适度规模经营，建设规模化标准化农产品生产基地，提高土地利用率和产出率。三是建立规模经营担保机制。组建农村产权流转担保公司，为土地流转提供担保。土地流转后业主要交纳一定的担保金给担保公司，一旦业主不能对农户的土地流转金兑现，担保公司将赔付农民的土地流转金。