上海市郊区中小河道治理的启示

吴伟峰

（上海市水利管理处，200002，上海）

一、近年中小河道治理情况

上海濒江临海、依水而生、因水而兴，素有“东方水都”之美誉，纵横交错的3万多条、2万多km长的河道滋润着申城，镇村级中小河道主要承担着农田灌溉、汛期排水、生态维持和美化环境等功能，为上海发展提供着源源不断的动力。20世纪初，上海依托冬春季节农田水利基本建设来推进镇村级河道治理工作，每年疏浚土方总量约3 000万～4 000万m3，但远远满足不了郊区经济社会发展的需求。

2006年，党中央、国务院发出建设社会主义新农村的号召，上海抓住了这次改善农村环境的难得机遇，将中小河道治理作为新农村建设的重要内容写入市委九届全会决议，市政府则将其作为重点督办的工作之一。市水务局和市财政局及时制定了《“万河整治”行动实施意见》，明确提出按照“面清、岸洁、有绿、流畅”的目标，用3年时间对郊区2万余条、约2万km的镇村级河道实施全面整治。在各级政府和部门的共同努力下，到2008年年底圆满完成了整治任务，取得了良好的社会、经济和环境效益。在社会中介组织的公众满意度测评中，整治工作综合得分84.5，达到良好水平。归纳起来呈现四个特点：

①整治范围广。郊区绝大部分中小河道，包括部分淤积严重几成平地的村沟宅河都得到了整治，基本实现了中小河道整治全覆盖，范围之广、工程量之大前所未有。

②建设标准高。《实施意见》《监理工作方案》等5个规范性文件对整治工作提出了“截污治污、底泥疏浚、边坡修整、改善水质、植绿拆违、清除水障”等具体要求，相对于以往的冬春水利建设标准有了较大提高。

③攻坚力度大。各区县结合新农村建设、卫生城区和清洁家园等创建工作，坚持“标本兼治、重在治本”，采取行政、经济、法律、舆论引导等措施，大力清理整治两岸违章搭建，拆除阻水坝、网簖等，大大改善水流条件。

④政策引导有力。市政府加大了财政扶持力度，通过采取差别化补贴、先做后补、多做多补等措施，充分调动各级政府的积极性，为整治工作的顺利开展提供了有力的资金保障。

二、基本经验

1.领导重视是关键

中小河道治理涉及政策、资金、质量及安全等方面，涉及市、区、镇和村等各个层面，如果没有良好的组织保障是很难将这样庞大的工程实施好，各级领导的重视尤为关键。

①工作班子到位。市水务部门明确相关处室具体负责工程统筹协调；区县政府成立了分管区县长牵头的领导小组，并下设若干工作小组，负责组织协调整治工作，做到了主要领导亲自抓、分管领导具体抓，各部门都抽调业务骨干参与到建设管理中去。

②责任落实到位。区县把这项群众期待、惠及民生的实事好事作为贯彻落实科学发展观的具体举措，充分发挥乡镇政府的责任主体作用，通过与乡镇签署责任书的形式，明确目标任务及相关要求，纳入政府领导的年度考核，将整治工作切实落到实处。

③推进机制到位。建立了联席会议制度，定期召开各个层面的动员会、推进会、现场会，上下沟通、部门协调，做到“区区有发动、镇镇有推动、村村有行动”；每个区县建设一个整治示范镇，发挥示范引领作用，以点带面，以快促慢，形成“比、学、赶、帮、超”的良好氛围。

④建设资金到位。市级财力专门落实2亿元资金用于对区县的补助，并定期对区县、乡镇配套资金到位情况进行检查。区县及乡镇通过多渠道积极筹措建设资金，确保建设资金足额及时到位，3年累计投入建设资金约16亿元。

2.机制保障是基础

“万河整治”行动整治时间紧、任务重、要求高、难度大，为此水务部门在中小河道治理中注重机制创新，用制度规范工作，在实际工作中取得了良好的效果。

①在资金筹措上，充分发挥市级财力的牵引作用，并根据各区县财力状况实行差别化补助机制。从实际效果来看，既照顾了面上政策平衡又带动了难点，个别经济实力较弱区县的整治工作也能得以顺利开展。

②在组织实施中，实行“先做后补、多做多补、择优奖励”的机制。特别是“先做后补”的机制使区县可以根据各自情况和特点，对不同时段、不同区域内的项目安排享有自主权和计划权，充分地调动了区县的积极性。在整治中形成了开工前有动员部署、建设时有检查监督、完工后有验收考核的推进工作机制。

③在监督检查中，引入类似于工程监理的第三方监管机制。市、区两级水务部门主要负责检查和督促，而将日常的抽查、抽测、抽检等工作交给社会专业监理公司，分工合作、各有侧重、优势互补，从实际效果看质量更好、进度更快、推进更有力。

④在长效管理上，初步建立了中小河道长效管理机制。出台专门文件，完善河道管理养护体系，市财政落实专门经费，实现中小河道管理养护正常化、规范化。

3.质量保证是核心

为保证“万河整治”行动规范化操作，水务部门专门制定了《实施意见》《考核办法》和《监理工作方案》等5个文件，使区县在推进过程中有章可依、照章办事。在监管上，按照“行政监督为主，中介机构抽查为辅”的原则，通过招标投标确定了3家监理公司，对各区县的整治全程进行抽查监督。在考核上，采用定性与定量相结合的考核办法，专门制定了由4个方面、17个指标组成的考核评估体系。区县在工程实施中参照招标投标制、项目法人责任制、工程监理制和审价审计制等要求，狠抓工程建设的规范化管理，严把工程质量关，确保了整治工作的效率与质量。除此之外，部分乡镇还聘请了离退休党员担当义务监督员，每天在河道边开展巡查，作为行业监管的有益补充发挥了积极的作用。

4.舆论监督是动力

首先，舆论上积极争取主动。通过上海水务网、水利信息网和《万河整治动态》等宣传平台以及电视、报纸、公益广告等宣传形式，争取群众的理解和支持。2008年市水务局与新民晚报社联合开展为期4个月的“上海水上行”宣传活动，全面展示全市河道水环境治理成效，进一步增强市民的爱水、护水意识。

其次，主动接受社会各界监督。市人大以河道整治为切入点，采取跟踪检查、暗访和听取汇报等形式，对全市的水环境保护工作进行监督检查。新闻媒体通过夏令热线、现场采风等活动，对“万河整治”予以跟踪报道。广大市民通过市长信箱、水务热线等方式对郊区水环境进行监督。特别是“水务热线”畅通了与市民百姓沟通的渠道，对市民的投诉3～4个工作日就能够答复，并结合河道整治计划及管理工作及时落实解决；对短期内不能解决的，也向投诉人解释说明，争取投诉人的理解。

5.长效管理是根本

长效管理工作是巩固中小河道整治成果必然的选择。市水务局推行河道保洁万人就业工作，区县在每个镇设立河道保洁社，配备保洁船等设备，从机制上保障长效管理的落实。市水务局和市财政局联合下发 《关于进一步加强本市中小河道管理养护工作的实施办法》，进一步明确了中小河道管理养护内容、标准、经费来源等，每年市级财力安排1.2亿元用于补贴中小河道长效管理工作。目前，全市共有河道保洁社216家，各类河道保洁船只3 024条，河道保洁巡视员136名，河道保洁员15 988名。市级河道保洁覆盖率为92%，区级河道保洁覆盖率为98%，镇村级河道保洁覆盖率接近100%。随着全市河道整治工作的顺利推进，不少地区的河道整治工作已经取得良好成效，昔日中小河道杂草丛生、垃圾塞河的状况已经被水清岸绿所取代。

三、启示与思考

1.四点启示

（1）坚持以人为本的理念

以往中小河道治理重点关注其对工农业生产条件的改善，关注经济效益，而将社会效益和环境效益放在次要位置。近几年，随着社会主义新农村建设的推进，郊区农民对农村居住环境提出了更高的要求，因此在“万河整治”中以人为本、民生水利的理念处处显现，特别对村庄范围内的河道提高了建设标准，在疏浚、修坡之外还进行了绿化，并注重草种和树种的搭配，春季花红柳绿，美化了河道周边环境；部分河道边还修建了亭子，成为夏日百姓纳凉的好去处；新建水桥方便农民在河道里取水和用水；拆除阻水坝基修建桥涵，进一步沟通了水系，调活了水体，改善了河道水质，水又重新变清了。

（2）坚持标本兼治的理念

入河污染源无法彻底根除，是造成目前中小河道水质无法持续改善的主要原因。就上海而言，工业污水已经基本纳入城市污水管网，但面广量大的农业面源污染、农村生活污水却一直无法得到很好解决。要保证中小河道整治的效果，必须在整治时下大力气，坚持标本兼治、综合治理，从源头上对镇村河道实施有效治理。为此，从2008年开始，水务部门按照“试点先行、逐步扩展”的原则，启动了农村生活污水处理工作，主要采用地埋式土壤渗滤处理、接触氧化＋人工湿地处理、生物滤床＋人工湿地处理、SBR一体化装置处理等技术。其中地埋式土壤渗滤处理技术具有一次性投入较少、占地面积较小、处理效果稳定、运行维护简便等特点，且出水水质主要指标基本达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》的一级B标准而作为主推技术。2009—2010年，上海将完成10万户的治理目标。

（3）坚持自然生态的理念

河道需要自然的生态环境才能维持健康，治理理念的调整与改变是搞好生态工程建设的关键。中小河道治理实现了由过去单一的防御型向生态型、自然恢复型转变，一些过去经常在中小河道整治中被采用的裁弯取直、硬质护岸等技术，已经被生态护岸、植树种草、水栖生物培育等生态修复手段取而代之。在工程实践中选择多种本地生的喜水固土植物，使植被易于生长、恢复、维护，还降低了工程造价。根据河道的不同功能，按照城市景观规划要求，在岸坡上种植不同的乔木、灌木、草本植物，形成植被层次，体现自然、优美的景观视觉效果，逐步恢复农村河道的自然风貌，达到“水清面洁、河中鱼游、岸边有绿”的效果，让郊区农民切实感受到河道水环境治理带来的明显变化。

（4）坚持建管并举的理念

重建轻管长期以来是水利工程的通病，但真正地将两者平衡好、协调好确实很难。2008年，上海市中小河道长效管理工作取得了重大突破，《关于进一步加强本市中小河道管理养护工作的实施办法》的制定和出台具有里程碑意义，机制、资金、队伍和装备的最终落实使长效管理工作落实到了实处，充分体现了“建管并举、重在管理”的理念，为上海市中小河道管理走上规范化、常态化、长效化之路迈开了坚实的一步。在项目开展前期工作时，就在工程可行性研究报告中同步考虑建后管理问题，明确了管理职责、管理部门。水务部门在完成中小河道整治后立即跟进长效管理工作，确保建成一条、管理一条、保持一条。

2.五点思考

（1）要更加注重源头治理

对于与城市和区域污水处理厂临近的村庄，鼓励建设截污管网；对于经济发达、布局相对集中的村庄，鼓励建设村域统一的生活污水处理设施；对于布局分散、经济欠发达的村庄，通过分户式、联户式的办法治理生活污水。同时，加大农业面源污染课题研究，开展农业面源污染治理工作试点，消减进入河道的污染物总量，防止河道水质的恶化。

（2）要更加注重水系沟通

一是要开展全市范围的调查摸底工作，搞清目前河道上阻水坝基的基本情况；二是在分析研究的基础上按照因地制宜、先易后难、分类指导的原则编制分年度的实施计划；三是在试点评估的基础上加大投入力度，按区域推进拆坝建桥涵工作。

（3）要更加注重河道轮疏

根据河道的等级、所处的位置、承担的功能及早开展相关课题研究工作，有针对性地选择一些典型河道开展多年淤积量观测工作，了解和掌握不同类型河道的淤积规律，在此基础上因地制宜建立中小河道的轮疏机制，保证河道水流的畅通。

（4）要更加注重生态修复

一是在河道整治时，不用和少用硬质材料，尽可能采用自然型的护坡，创造生物多样性的生长环境；二是在水中种植水生植物和放养各种水生动物，以修补水中的生物链，达到净化水质的目的；三是构建以沉水植物和浮叶植物为主的水生植被，吸收和转化水中和底泥内的营养物，维护生态平衡，达到净化水体的目的。

（5）更加注重长效管理

以贯彻落实养护工作实施办法为抓手，分级测算河道设施维护量，落实配套资金，建立市场化、社会化养护机制，与城市网格化管理相结合，进一步加强中小河道长效管理，实现“两个全覆盖、两个常态化”的目标，即河道保洁和设施维护全覆盖，引清调水和水质监测常态化。

[1]上海市人大常委会.上海市河道管理条例[S].2006.

[2]上海市水务局，上海市财政局.“万河整治行动”实施意见[R].2006.

[3]吴伟峰，等.上海中小河道建设管理新机制的实践和思考[J].中国水利，2009（2）.

[4]吴加宁，等.浙江省河道治理思路与措施[J].中国水利，2004（1）.

[5]黄海雷，等.上海河道水环境综合治理和水资源保护的思考[J].水利技术监督，2007（6）.

[6]吴福康，等.浦东新区水环境治理措施[J].上海建设科技，2007（3）.