新形势下做好水利工程安全监督工作的思考

王 韧

一、水利工程安全监督机构现状

1.法律法规对水利工程建设安监机构设置及职权的有关规定

根据《水利工程建设安全生产管理规定》的规定，①水行政主管部门和流域管理机构按照分级管理权限，负责水利工程建设安全生产的监督管理。水行政主管部门或者流域管理机构委托的安全生产监督机构，负责水利工程施工现场的具体监督检查工作。②流域管理机构负责所管辖的水利工程建设项目的安全生产监督工作。③省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门负责本行政区域内所管辖的水利工程建设安全生产的监督管理工作；市、县级人民政府水行政主管部门水利工程建设安全生产的监督管理职责，由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门规定。④水行政主管部门或者流域管理机构委托的安全生产监督机构，应当严格按照有关安全生产的法律、法规、规章和技术标准，对水利工程施工现场实施监督检查。

2.安监机构的设置情况

目前，按照水利工程建设安全生产管理规定，水利行业大都成立了安全生产领导小组负责本单位的安全生产监督管理职责，并在领导小组的指导下设有专职的安全监督机构。但专职的安全监督机构不统一，有的是把安全监督职能划给原有的质量监督机构，有的是成立了新的安监机构，有的是授权给原有的建设管理机构。

二、安监工作存在的问题

1.安全生产管理制度体系框架尚未建立

《水利工程建设安全生产管理规定》出台后，迫切需要一些配套的安全生产规章制度作为支撑，如水利工程建设安全监督管理规定、水利工程建设安全检查标准等。目前比较突出的有三个具体问题。

一是《水利工程建设安全生产管理规定》要求，项目法人应把保证安全生产的措施方案及拆除工程和爆破工程施工前应提交的资料报水行政主管部门或流域管理机构备案，但该项规定执行的并不理想。

二是《水利水电建设工程验收规程》明确规定在工程的机组启动验收、阶段验收、技术预验收、竣工验收环节要提供安全监督报告，但是安全监督的工作内容不明确，工作不细致。到目前为止，安全监督工作的深度未达到该项要求。

三是在现行法规体系中，没有明确规定一些具体的违法违规行为到底由哪个部门处罚。《安全生产法》及《建设工程安全生产管理条例》（国务院第393令）对安全生产处罚权均有具体规定，《安全生产法》规定由安全生产监督管理部门决定，《建设工程安全生产管理条例》中规定由建设行政主管部门或者其他有关部门依据法定职权决定。

2.安全生产监督机构未能统一

为加强安全生产管理，水利部已成立了安全监督司，但在流域机构和各省水利厅尚未建立专门的、职能明确的、统一的安全生产监督机构。

3.安全监督人员素质亟待提高

安全监督涉及闸、涵、桥、站、坝、堤防、疏浚等各类水利工程，每类水利工程建设的项目本身特点千差万别，另外安全监督的过程是全过程监督，不同的施工环境、不同阶段都有不同的特点。其中涉及到的专业技术知识比较专业和细致，这对安监人员的要求相当高。但目前安全生产基础管理工作相当薄弱，很多安全监督管理人员由于缺乏必要的安全知识，无法对安全隐患视进行有效监控。

4.安全评价等中介市场尚未建立，无法给安全监督工作提供强有力的技术支撑

工程施工安全评价是工程安全生产管理与安全检查的重要手段。安全生产监督机构可根据工作需要，委托工程安全评价单位承担监督工程参建单位的保证体系、施工现场安全生产状况、项目安全论证等任务。但目前安全中介机构市场在水利行业仍处于起步阶段。

5.安全监督经费尚未落实

国家有关规定要求各级水行政主管部门加强安全监督，并明确了具体的责任要求，但是很多单位安全监督经费并没有纳入预算管理，缺乏常态的资金保证。

6.施工现场安全监督管理难度大

在工程施工中，施工单位是安全生产的主要责任主体，各施工企业在施工现场的安全管理、施工人员的安全技术知识、安全投入、安全保护用品、施工现场用电、消防设备存在问题较多，必须加大安全监督力度。

7.安全监督工作的广度和深度不够

安监工作涉及到工程建设的各个环节，但目前各职能单位对安全生产监督所做的工作，一是对在建工程进行安全检查。二在施工阶段上更偏重对主体工程施工期间的检查，主要是对施工现场安全检查保证体系的建立健全情况，对安全隐患的排查、对重点施工机械的安全检查，相对于此，其他一些安全监督检查工作不深入，流于形式。

三、对策及建议

1.尽快构建水利工程安全生产管理的制度体系

党的十七大报告提出安全发展的理念，对安全生产工作提出了更高的要求，对安全生产管理赋予了更大的责任。为适应新的形势，水利工程建设必须尽快构建水利工程安全生产管理制度体系，尽快出台并完善安全生产配套规章制度，落实相关单位的安全生产责任。

2.建议从源头抓起，对设计文件中安全生产内容进行严格审查

各级水行政主管部门，在对工程可研、初设文件审查的时候，应要求设计部门在设计文件中完善有关安全设施、施工安全措施的设计内容，在审查批复的过程中，应充分考虑到工程建设实际，保证工程建设过程中的安全设施资金，为工程施工安全生产创造条件。

3.协调好进度与安全的关系

进度与安全相互制约，在确保安全的前提下，保证工程的施工进度，难度大、任务重。由于水利工程建设的特殊性，大部分工程要求在汛前完成主体工程，因此出现了许多抢工期的现象，带来了安全生产管理上的不足。

4.强化施工现场的安全监督

施工现场的安全生产是安全监督的重中之重。要重点加强安全技术措施、专项施工方案、技术交底，以及各类设施、设备、临时用电的检查。为强化对施工现场的安全监督，可以考虑在主体工程施工现场设置安全监督项目站，加大安全监督力度。

5.重点对安全生产投入进行监督

加强安全生产基础工作是一项长期任务，应发挥企业主体责任的作用，使安全管理成为企业的自觉行动。安监部门加大对安全投入监督检查的执法力度，对不执行施工企业安全费用提取制度，达不到劳动安全卫生标准的企业，予以相应处罚。

6.加强监督能力建设，保障安全监督力度

工程质量监督是项政策性、技术性很强的工作，水利工程建设多具有基础处理复杂，涉及专业、工种和材料设备多的特点。随着技术创新和工程实践，一些新材料、新工艺在水利工程建设中得到了应用，使得工程质量监督技术管理层面出现一些新的工作要求，需要我们通过必要的培训、学习，甚至参与对新技术的研究和探索，提高质量监督人员的业务水平。同时通过建立有效交流和培训机制，建设一支高素质的工程质量安全监督管理队伍，保证对工程质量安全监督的执行力度。

7.建立常态的安全评估机制

根据《水利工程建设项目验收管理规定》及《水利水电建设工程验收规程》的要求，在工程竣工验收前，安全监督部门应提交安全监督工作报告，对参建单位安全管理体系、现场监督检查和安全生产事故处理情况进行分析，对工程安全生产提出评价意见。为加强对现场的安全管理，保证安全监督工作及时有效进行，为安全监督工作报告提供更有效、更客观的依据，要求对水利工程必须进行安全评估，并使之常态化，为安全监督工作提供技术支撑。

水行政主管部门、受委托的安全监督机构可以根据工作需要，委托有资质的安全评价机构对建设项目进行安全评价，也可以要求项目法人（建设单位）做此工作。根据评价的结果，通过发文的方式要求项目法人督促设计、施工、监理在工程实施过程中进行整改，并针对整改结果进行专项检查或验收。

8.建立安全生产通报制度

安全生产通报制度的做法是定期公布水利建设工地的安全生产管理情况，对一些管理较好的进行表彰，对一些管理较差的进行批评。这一做法能有效激励各参建单位提高对安全生产的认识，在工程施工过程中加强管理，保证工程建设安全。

要按照“安全第一、预防为主、综合治理”和“以人为本”的方针，切实提高对安全生产重要性的认识，加强领导，把安全生产工作纳入各单位、各部门考核内容，纳入干部政绩考核内容，切实抓好落实。

9.加强安全文化建设，为安全监督创造良好的文化氛围

安全管理的主体是对人的管理，安全管理的核心是完善安全管理体系和安全文化建设，创建企业安全文化的目的，就是把安全管理提升到文化管理，建立安全生产的长效机制，为企业安全生产提供强有力的精神动力和思想保证。安全文化包括物质文化、精神文化和文化载体。物质文化是是安全生产的基础，通过对工作环境的优化、劳动条件的改善、文化设施的建设，来满足员工追求的安全生产的需要，以合理的安全奖励机制，来满足员工追求的自身利益最大化的需要，激励员工安全生产的工作积极性；精神文化就是通过各种宣传培训，使职工真正树立起高度的安全意识，从“要我安全”转变为“我要安全”、“我会安全”；文化载体是文化建设的保证与推动力，文化载体主要指各种制度建设，通过建立严格、有效的安全生产管理制度，约束规范职工的安全生产行为