浙江省农村水电站防汛安全管理现状与对策研究

陈烨兴，周伟彬

（浙江省水电管理中心，310009，杭州）

一、农村水电站防汛安全管理不容忽视

我国农村水电资源丰富，发展较快。以浙江省为例，据最新资源调查显示，全省266条河流，水能资源理论蕴藏量为6753.48MW，技术可开发总量为1070多万kW，其中农村水能资源技术可开发量460多万kW。近年，浙江省紧紧抓住农村电气化建设的机遇，大力推动农村水电建设，使农村水电事业实现了跨越式发展。截至2009年年底，全省已建成水电站3167座，总装机容量超过361万kW。

由于特殊的地理位置和气候条件，浙江省各种气候灾害频发，特别是洪涝台灾害，以其影响范围广、发生次数多、灾害损失大而成为浙江省最主要的自然灾害。农村水电站大多地处高山峡谷，厂房工程多沿河沿谷而建，量大面广，投资运营管理模式多样，防汛安全保障设施不足，防汛安全管理工作较为薄弱，一旦出现问题容易造成重大安全事故。近年，异常气候增加，局部强降雨、流域性洪水多发，浙江省农村水电工程围堰、工棚、仓库被冲，电站升压站、厂房受淹等现象时有发生。2008年5月，浙江省部分地区强降雨，造成开化县62座水电站中17座进水，常山县18座水电站中7座受灾。随着农村水电事业的快速发展，水电站防汛安全管理工作已经成为全省防汛工作的重要组成部分，抓好水电站防汛安全生产是行业监管部门的重要职责，也是涉及民生和社会稳定的一件大事。

二、农村水电站防汛安全管理存在的问题

农村水电站面广量大，产权多元，性质复杂，运行模式多样，防汛安全管理任务艰巨。近几年，浙江省加大了管理力度，切实做好在建工程安全度汛和电站安全隐患排查工作,水电站防汛安全管理工作取得了良好成效。但在历年防汛安全检查中，也发现农村水电站管理制度不健全、管理责任不明确、措施不落实等现象。

①防汛责任主体有待进一步明确。农村水电站的防汛责任分别是行政责任、安全管理责任和直接责任。根据现有条例和办法，政府领导承担防汛行政责任，水行政主管部门承担防汛安全监管责任，水电站主管部门承担防汛安全管理责任，运行管理单位承担防汛安全直接责任。但是在实际操作中依然存在诸多问题：水电站防汛安全行政责任人由哪一级政府领导担任？农村集体或民营的农村水电站没有主管部门，安全管理责任如何落实？农村水电站所有者和经营者分开的安全管理责任和直接责任分别由谁承担？水库和配套电站分属不同的所有者和经营者，其防汛安全管理责任如何确定？

②防汛预案管理有待进一步加强。现有防汛预案多注重工程自身,对闸坝和厂房抢护及设备物资保护等考虑较为详尽,较少考虑水电站失事后对下游的影响。同时预案可操作性不强，未充分结合水雨情、超标准洪水等险情，制定有针对性的应急抢险措施。部分规模较小的民营（股份制）水电站由于技术人员缺乏和防汛安全意识淡薄，尚未编制水电站安全管理应急预案。安全管理应急预案与实际不符或缺失，容易导致汛期决策失误，影响防洪安全。

③配套水库防汛安全管理设施有待进一步完善。浙江省水利厅2008年对全省农村水电站配套水库安全管理情况进行调查表明：大中型水库的大坝安全管理普遍较规范，交通通信条件较好，观测设施、监测设施、管理设施齐全；小型水库基本条件较差，大多数水库大坝未按规定设置观测监测设施，交通条件普遍较差；国有水电站配套水库管理较为规范，由于投产时间普遍较早，观测监测设施不完备或损害情况严重；乡 （镇、街道）、村集体所有的水电站，配套水库多为20世纪六七十年代建成的土石坝，未设观测监测设施；民营（股份制）水电站在20世纪90年代以来投产的水电站中占绝大多数，大多地处偏远，交通通信条件差，水库库容也相对较小，且多为混凝土拱坝或堆石坝，普遍未设观测监测和管理设施。

④水电站防汛安全保障能力有待进一步提高。一是经费保障缺乏。由于水电站具有营利能力，加上所有制性质较为复杂，农村水电站防汛经费缺乏政策扶持。多数农村水电站的防汛物资储备、防汛日常经费及水情监测、预警系统的建设维护等费用都由水电站自筹。部分民营（股份制）投资的农村水电站为了追求利润不重视或不愿意投入防汛经费，造成防汛安全问题。二是人员保障缺乏。据统计，截至2009年年底，浙江省农村水电技术和管理人员14281人，其中符合《浙江省水利行业岗位证》发放条件的仅7250人，占50.77%，农村水电队伍的技术水平总体偏低。三是技术保障缺乏。为了消除安全隐患，浙江省从2007年开始组织实施老电站更新改造工作，取得了较好效果。但仍有较多老电站由于资金制约，设备老化、交通不便、通信不畅、防汛设施薄弱等问题得不到有效解决。新建电站除少数已经采用无人值守或少人值守技术外，大部分水电站的监测预报技术、信息技术和通信技术普遍较低。

三、对策措施

针对浙江省农村水电站存在的防汛安全管理等问题，应加强政策研究，进一步明确农村水电站防汛安全管理责任主体、管理职责、保障措施等，切实加强农村水电站防汛安全管理工作。

1.明确责任主体

①进一步明确农村水电站防汛安全行政责任由地方政府承担，行政首长为行政责任人。不论所有制性质，按水电站配套水库管理权限实行属地行政首长负责制，县级以上人民政府行政首长对辖区内各种所有制性质的水电站防汛安全负行政责任，以利于更好地落实防汛行政责任制。对于径流电站或库容在10万m3以下的水电站，可以考虑由乡（镇、街道）人民政府领导担任防汛行政责任人。

②进一步明确农村水电站防汛安全管理责任由主管部门承担，主管部门负责人为安全管理责任人。农村水电站的主管部门可按下述原则确定：水利、能源（电力）、交通、农业、旅游、管委会、国有投资集团等是其所属的水电站的主管部门；乡 （镇、街道）及其农村集体经济组织所有的水电站的主管部门为当地乡（镇、街道）人民政府；其他投资主体所有的水电站防汛安全管理责任由业主承担，业主视同主管部门。

③进一步明确农村水电站防汛安全直接责任由运行管理单位承担，运行管理单位负责人为安全管理直接责任人。水电站的水库与电站分别独立经营管理的，水库运行管理单位与水电站运行管理单位各自负责管理区域内的防汛安全日常管理工作，承担防汛安全直接责任，水电站运行管理单位按不同运行管理模式可分别为业主、承包经营单位、水库管理机构等。对于水库库容较小、没有条件建立运行管理单位的水电站，应由主管部门指定专职管理人员履行相应的防汛安全管理日常工作的职责，由其承担防汛安全直接责任。

2.明确管理职责

在明确责任主体的基础上，应进一步明确各责任主体在农村水电站防汛安全管理工作中的具体职责。根据现行的防汛管理体制，可规定：①县级以上人民政府对本行政区域内水电站的防汛安全负总责；②县级以上人民政府防汛防台抗旱指挥机构督促、检查、协调本地区水电站防汛安全工作；③县级以上人民政府水行政主管部门负责对水电站的防汛安全实施行业监管，组织开展在建和已建水电站防汛安全管理督查，主要包括项目建设程序、工程度汛方案、水库控制运用计划、水库大坝安全管理、防汛应急抢险预案、安全生产组织机构、防汛安全管理制度等；④水电站主管部门负责检查水电站防汛安全管理制度、防汛应急抢险预案、工程度汛方案、水库大坝安全管理、水库控制运用计划和防汛度汛保障措施等的编制、执行情况，落实专人联系所辖水电站，负责督促水电站防汛安全管理，落实应急值班和信息报送工作，责令水电站限期整改防汛检查中存在的问题；⑤水电站运行管理单位负责建立健全水电站防汛安全管理制度、日常定期检查巡查制度和安全监测防护制度，组建防汛管理机构，落实专职防汛管理人员，组织或委托编制水电站防汛应急抢险预案，做好防汛度汛预案演练和应急处置工作。

3.提升保障能力

①资金保障。水电站运行管理单位应足额提取并按规定使用修理费和折旧费，将防汛安全工作日常经费和监测、预警系统建设维护费用纳入水电站工程建设概算和年度维护运行成本预算。鉴于农村水电站防汛安全事关人民群众生命财产安全，是涉及公共安全的重要工作之一，各级政府应在财政补助上给予支持，减轻水电站防汛管理的经济压力。

②物资保障。县（市、区）级以上防汛防台抗旱指挥机构负责检查督促有关单位按照国家和省的规定做好防汛物资储备工作。水电站运行管理单位应结合当地实际和自身防汛需要，储备抢险物资，落实避险安置场所，提高防汛抢险救灾能力。

③人力保障。有关部门应制定农村水电队伍建设计划，加大培训力度。注重提高防汛安全管理能力培训，加强水电站运行管理人员的安全意识，合理选择培训内容，提高运行人员的实际操作及对汛情险情的分析判断能力。

④设施保障。在建农村水电站防汛安全工程措施应与水电站主体工程同步设计、同步施工、同步使用。按有关规定布设检测观测设施并加强维护和保养，加强自动化、信息化建设，建立汛情预警、信息传输和反馈系统等。