对珠江河口管理的若干建议

严 黎， 吴门伍， 李 杰，王 晋

（1.水利部珠江水利委员会珠江水利科学研究院，510611，广州；2.水利部珠江水利委员会，510611，广州）

一、珠江河口权属管理现状及存在的问题

珠江河口管理涉及水利、海洋、国土、海事、航道等多个部门，多年来，因管理职责不清，管理较为混乱。1994年以来，珠江连续发生了几场大洪水，造成了几百亿元的直接经济损失，尤其是珠江三角洲局部地区出现异常高水位，引起社会各界对珠江河口治理工作的极大关注。为了规范河口的行政管理及审批程序，根据广东省人民政府办公会议决定的精神，提请水利部颁布 《珠江河口管理办法》和广东省配套《广东省河口滩涂管理条例》后，水行政主管部门基本上实现了对珠江河口的有序管理。突出表现在：一是抑制了在珠江河口管理范围内乱围垦的倾向，二是规范了在珠江河口管理范围内占用滩涂、岸线、水域的建设项目的审批程序，三是区分了中央和省级水行政主管部门管理权限和管理职责。

近年，珠江水利委员会严格按照“以开发促整治，整治开发相结合”的治理方针，积极支持地方依照规划进行磨刀门整治开发，指导地方开展蕉门、横门、崖门附近滩涂利用规划，支持地方整治伶仃洋、横门、黄茅海出海航道和广州虎门出海水道等。在依法对河口建设项目进行技术审查的同时，严格执行审批管理制度。对地方和部门单位不依规划或违规围占滩涂水域的现象，会同广东省水利厅和所在地市水行政主管部门及时进行查处，维护河口地区水事秩序。

根据有关法律法规和水利部的授权，珠江水利委员会加强河口地区水行政监督制度和执法队伍的建设，加强了流域管理范围内建设项目、取水许可和整治开发活动的监督管理，并利用卫星遥感和卫星定位、地理信息系统等高科技手段，加大水行政监督力度，依法审批和依法行政取得实质性的进展。近年，珠江水利委员会加强了对河口的涉水工程项目的管理，审查和出具了包括珠海市鸡啼门西滩开发工程、新南沙客运码头工程、南沙蒲洲海堤护岸工程、广州港南沙港区一期工程等建设项目审查同意书近百份。同时，珠江水利委员会对河口涉水工程项目的执法进行严格管理，经常组织人员进行巡回检查，发现问题及时汇报并予以处理。

2001年《中华人民共和国海域使用管理法》颁布以后，在珠江河口占用岸线滩涂水域须经水行政主管部门审批的情况下，海洋部门采取多种措施对珠江河口进行管理。主要包括：①加快海洋功能区划的编制和报批，完善和加强海洋功能区划体系建设与管理；②严格控制海砂开采及海域使用，以珠江口海域为试点地区，编制海砂开采及海域使用规划，研究制定海砂开采、海域使用管理规定，加强海域使用权登记发证管理；③加大围填海管理力度，切实做到严格管理、有效控制和科学围填；④完善海域有偿使用价格体系，加大海域使用金征收管理力度。可以看到，仅仅在收费方面，海洋部门规定的矿产资源补偿费和海域使用金制度就与 《广东省河口滩涂管理条例》中的河道管理范围占用费以及现行的河道采砂管理费相重复。

2007年通过的《广东省海域使用管理条例》中规定，下列项目用海应当提交海域使用可行性论证报告书：①填海、围海；②建造港口码头、跨海桥梁、海上平台，铺设海底电缆管道等海洋构筑物；③开采海砂等海底矿产资源；④用海面积七百公顷以上不改变海域自然属性的项目；⑤其他改变海域自然属性或者可能严重影响海域生态环境的项目。由此可见，管理内容中与 《珠江河口管理办法》中有明显重叠，即水利部门与海洋部门对河口管理权属交叉重叠。

二、珠江河口权属管理存在争议的主要原因

1.对河口是属于海洋还是河流有不同认识

河口属于河流还是海洋，历来有不同认识。对于珠江河口的范围，国务院1998年给水利部下达的三定方案和1998年颁布的 《中华人民共和国防洪法》，都将河口纳入水行政主管部门的管理范围。水利部门依据《珠江河口整治规划》和防洪以及珠江口拦门沙的实际情况，将-20m等深线的水域归为河口管辖范围，并在征求当时广东省计委、建委、国土厅、水利厅、海洋渔业厅、环保局、农业厅等8个部门的意见后通过《珠江河口管理办法》，明确了自己的行政管辖范围。而海洋部门依据《中华人民共和国海域使用管理法》，将从中华人民共和国领海基线向内一侧至海岸线都归为海域，却没有明确河与海的分界。海洋部门根据自己的理解将其行政管理权限一直上溯到黄埔水道。因此，水利部门与海洋部门对于河口的管辖范围存在着明显的冲突。2001年1月广东省人大出台的《广东省河口滩涂管理条例》，将河口滩涂围垦和整治纳入水利部门管辖范畴，其地理范围包括了珠江流域八大主要入海口门和整个万山群岛及其附近水域。2005年1月广东省人大出台的《广东省河道采砂管理条例》，把河道延伸区域的采砂许可权确定由水行政主管部门行使。同样，这两个条例与 《中华人民共和国海域使用管理法》在管理范围上也出现交叉重叠，水行政主管部门和海洋行政主管部门都有理由各自围绕自己的权限开展用海审批。再加上目前对河流入海口的河海界线一直没有统一的、各方都认可的划分标准，致使珠江河口管理矛盾更为复杂、突出。

2.在管理权限相同的区域内审批权限重叠

《珠江河口管理办法》和《广东省河口滩涂管理条例》都明确，在珠江河口管理范围内规划滩涂开发利用、河道整治、航道整治、桥梁、港口、码头等建设项目时，规划建设单位在向主管部门报送项目建议书前，工程规划方案应经广东省人民政府水行政主管部门初审后，报珠江水利委员会就其是否符合整治规划的总体安排、是否超出规划治导线、是否符合防洪和河口水质要求等进行审查，并取得珠江水利委员会出具的 《规划意见书》，其中特大型项目应报经水利部核准。

《规划意见书》是规划建设项目审批的依据。规划建设单位在报送项目建议书时，应当附具《规划意见书》。

然而，海域使用管理法第三条规定，海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。第十七条规定，县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省（自治区、直辖市）人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。海洋行政主管部门审核海域使用申请，应当征求同级有关部门的意见。

因此，建设单位在河口进行项目建设占用空间时，既要向水行政主管部门提交占用水域岸线滩涂的申请，也要向海洋部门提交使用海域的申请，造成审批权限重叠。

3.岸线、滩涂、水域有偿使用的问题

引发争议的主要矛盾是河口岸线、滩涂、水域的有偿使用问题。从多年的管理实践看，由不同部门对前置性项目分别实行行政许可审批并不形成矛盾纠纷，在河道管理范围内并不排斥其他部门按照部门职责实施管理。但当实行资源的有偿使用时，由哪个部门代表国家征收有偿使用费则会形成纠纷。《广东省河口滩涂管理条例》第十七条规定：“河口滩涂实行有偿使用，开发利用河口滩涂有偿使用的单位和个人，应当按规定缴纳河道管理范围占用费。”海域使用管理法第三十三条规定：“国家实行海域有偿使用制度。单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。”业主开发利用河口水域，到底适用哪条法律规定就成为矛盾冲突的关键。

三、珠江河口管理的3项建议

①珠江河口河流管理区域内的建设项目，由水行政主管部门管理水域、滩涂、岸线占用的许可，实行一证一费制。

珠江河口的主要功能是泄洪纳潮，应以河口的泄洪纳潮的基本功能为前提，定位河口的行政管理。河口的防洪安全直接影响到珠江三角洲地区的人民和国家财产及公共利益的安全，关系整个流域防洪安全。根据行政许可法，在可以设定行政许可的事项中，保障国家安全、公共安全以及生命财产安全应该放在首位。为保障珠江河口防洪纳潮的功能以及保障人民群众的生命安全，珠江河口河流管理区域内的建设项目，应由水行政部门征求海洋行政主管部门意见后，执行水域、滩涂、岸线占用的许可，征收滩涂占用费，实行一证一费制。但河流管理区域内如涉及海洋环境、养殖、生物保护方面问题的审批，归属海洋部门的职责，应依法属于海洋部门审批，和水利部门的审批权限不发生矛盾。鉴于海域使用管理法未划清河海的界线及其管理权限，并在 “内水”及“海域”相关定义上与国际惯例存有歧义，建议国务院法制办提请全国人大对现有的海域使用管理法进行修改。

②河海混合管理区的建设项目由水行政主管部门执行水域、滩涂、岸线占用的许可，由水行政主管部门收取滩涂占用费，实行两证一费制。由海洋行政主管部门执行占用海域许可，负责涉及海洋环境、养殖、生物保护方面问题的审批，和水利部门的审批权限不发生矛盾。

珠江河口河海混合管理区的水工程和防洪工程位于洪潮和海潮冲击的第一线，风险度极高，目前维护和修复这些水利工程只能靠有限的政府投入，尚没有其他的资金来源。为确保水工程和防洪工程的安全以及人民群众的安全，向建设项目的业主征收一部分滩涂占用费是必要的。

③珠江河口的海洋管理区由海洋行政主管部门对建设项目占用海域执行海域占用许可，征收海域使用管理金，实行一证一费制。水行政主管部门除需对拦门沙及水下三角洲前缘堆积物进行河口整治的综合规划，并就建设项目占用海域提出审查意见外，可暂不对这个区域内建设项目占用水域进行审批。

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