维修养护经费使用管理中的问题及对策思考

郑文静

为保障水利工程的安全运行和水利经济的可持续发展，解决原有的水利工程管理体制与新的市场经济体制的矛盾，国务院于2002年9月17日批准发布了《水利工程管理体制改革实施意见》（以下简称《实施意见》）。按照《实施意见》精神，水管单位逐步实行水管体制改革。2006年，水利工程管理体制改革在骆马湖局基层水管单位全面开展，与此同时，维修养护经费也纳入部门预算，作为政府性基金正常下达。经过几年的管理体制改革，维修养护工作成效显著，工程面貌已得到了很大改善。但水管体制改革毕竟是一项崭新的工作，没有经验可循，在经费的使用管理上，尽管各单位高度重视，严格把关，但仍存在一些值得注意的问题。

一、经费使用管理中存在问题

1.经费使用存在生搬硬套预算批复的现象

基层单位在价款结算时普遍未按实际完成的工程量进行核算和价款支付，而是完全根据预算批复的工程量和价格来进行价款结算，造成实际完成的工程量与预算批复完全一致的情况。一方面，这种情况不符合工程实际；另一方面，由于未按实际完成的工程量进行价款结算，也不能真实反映实际完成的维修养护工作量与预算批复的差异，一定程度上造成会计核算数据的失真。

2.价款支付存在甲乙双方未严格履行合同的现象

为理顺管理单位与维修养护企业的合同关系，规范甲乙双方的合同管理，沂沭泗局专门制定了直管水利工程维修养护合同的示范文本，但在甲乙双方的执行上，尚有未严格履行合同的现象，造成合同的约定与实际执行的脱节。

3.关联方交易行为有待进一步分清并完善

根据水管体制改革“管养分离”精神，目前的维修养护公司均由各直属局出资组建，因此，维修养护公司与直属局的其他事业单位及其他公司之间，就形成关联方。由此而发生的经济上的交易行为，就是关联方交易。目前的有些关联方交易的公允性有待于进一步提高。

4.会计核算工作有待进一步提高和加强

这表现在两个方面：一是作为管理单位的基层局，主要通过会计核算反映维修养护经费的使用管理情况及其过程；另一方面，作为维修养护公司，主要通过会计核算反映公司的成本控制、利润及内部管理情况。基于此，维修养护经费的会计核算工作就显得尤为重要。基层单位主要表现在勘测设计费及质量监督监理费的使用上，发生的费用在计入各个项目时依据不充分，普遍存在核算及分摊的随意性；维修养护公司对于施工企业的会计科目设置、成本、项目进度、利润等方面的核算工作还有待于进一步完善和加强。

5.配套制度尚需要进一步修改完善

2005 年水管体制改革试点以来，各级水管单位制定了一系列的规章制度、流程、范本等，这些制度对于试点期间处于刚起步阶段的维修养护经费的使用管理，确实起到了良好的指导作用。近年来，在制度的执行过程中，发现也有一些不符合实际的地方，如价款支付的流程和范本太过繁琐，存在重复；基层局对维修养护经费设置四级明细科目核算显得过于精细等。

二、原因分析

针对维修养护经费使用管理中存在问题的成因，笔者也进行了深入的分析和思考，归纳起来，主要有以下几个方面：

1.体制改革的大环境影响

“管养分离”作为一项新生事物，没有现成的经验可以借鉴。水管体制改革在全国范围内对水管单位进行了一次体制转型，面对各个流域机构、水管单位各不相同的管理模式及千差万别的单位现状，很难完全切合。因此，在改革的过程中特别是改革开始的时候，肯定会有诸多问题出现，只有通过对这些问题的研究和分析，在实践中不断地验证、磨合，进而不断修正完善，才能取得改革的成功。

2.水管单位自身条件所限

水管体制改革后，职工通过竞聘上岗明确了各自的管理岗位，编制之外的分流人员组成了维修养护公司。管养分离后的水管单位负责水利工程的日常管理、运行、观测、检查、预算编报、项目管理等职能，相比改革前管理任务加重，要求也日趋规范化，而目前水管单位的管理人员由于编制及相关条件的限制，相比改革前大大减少，“人少、事多”，是目前水管单位普遍存在的难题。因此，在维修养护工作中，往往造成记录不规范、监督不力、现有的一些制度执行不够好或者流于形式等。

3.缺乏有效的市场竞争机制，维护公司的市场意识不强

目前的维修养护业务主要由局属的维修养护企业实施，由于企业力量、规模、技术、资质等诸多条件的限制，造成企业一方面缺少外部市场竞争的锻炼，另一方面，承担内部的维修养护工作，带有行政管理的特点，也就很难产生市场意识，从而给公司的成本核算、内部管理及关联方交易等带来一定的问题。

4.管养分离后职能定位、责权关系等思想认识的偏差

水管体制改革实施的“管养分离”，把以前由水管单位独自承担的管、养任务予以分离，由两个不同的主体分别承担“管”和“养”的任务，虽然从长期来看这是一项符合社会主义国情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制，但目前在“管养”双方中均存在一定的职能定位不清、责权关系把握不准，从而给双方的合同执行、价款结算、考核等带来一系列的不规范。

三、对策思考

针对以上问题，为保证维修养护经费的安全有效使用，在深入分析其问题产生的原因后，笔者认为可以从以下几个方面加以改进，以更好地促进维修养护经费的规范使用，实现“三个安全”。

1.加强教育培训，进一步促进观念更新

一方面，加强对先进的管理理念的学习和培训，不断更新观念，逐步改变原有体制下长期形成的思维模式和工作习惯，规范双方的管养关系；另一方面，加强对专业技术、技能、施工工艺的学习和培训，使从事维修养护的管养双方对各自的职能、任务、流程及相关的制度等都有明确的认识，从而减少经费使用过程中的违规操作行为。

2.引进市场机制，逐步推行维修养护任务招标

维修养护公司作为企业，在保质保量完成工程之外，利润最大化应该是其追求的首要目标。作为公司，必须具备市场竞争及市场风险意识，因此，必须逐步引进市场竞争机制，打破由一家公司独揽工程的局面。通过其他力量的介入，给维修养护公司形成一定的竞争力和压力，从而促进公司加强内部管理，重视内部的成本核算和利润，规范公司的财务管理，也为今后适应市场化要求奠定基础。

3.进一步加强维修养护公司的技术力量，为做强维修养护公司提供技术支撑

为了在工程进度、质量及内业资料整编上都能达到要求，作为维修养护公司，必须要进一步加强技术力量的引进和培养，只有这样才能尽快适应面广量大的维修养护任务的需要，为做强维修养护公司提供强有力的保障。

4.加强监督检查，严格双方的合同管理

管养分离后的维修养护工作由基层水管单位与维修养护公司签订维修养护合同，实行合同管理。在实际工作中，往往存在职责不清的现象，导致水管单位的越位、维修养护公司的缺位及双方的错位，归根结底，都是因为没有严格履行合同所致。因此，必须在加强宣传教育的同时，强化对管养双方执行合同情况的监督检查，严格双方的合同管理，避免因双方的管养关系不清产生违规操作行为。

5.对现有规章制度进行进一步的修订、完善

现有的规章制度对维修养护试点期间及处于刚起步阶段的维修养护经费的使用管理，起到了良好的指导作用。但在制度的执行过程中，也逐渐暴露出一些与实际工作不符合的地方，需要进一步修订完善，特别需要从全局的层面上制定和完善制度，从而达到维修养护资金使用和管理的规范化、制度化和科学化。

四、结语

水管体制改革实施以来，随着维修养护经费来源渠道的畅通，经费的下达也趋于常规化。基层维修养护部门结合工程目标管理考核，已逐步走出了一条发展创新的道路。通过近几年的日常养护和重点维修，工程面貌发生了巨大的变化。目前，骆马湖局各基层局都将维修养护工作作为全面提升工程管理能力和水平、提高单位形象的重要抓手认真对待；同时结合工程管理，着手制定中长期的维修养护规划，向国家级水管单位的目标迈进。笔者相信，只要坚持不懈地规范维修养护经费使用管理办法，进一步解决和完善经费使用管理中产生的矛盾，就能切实发挥资金的效益，为水管单位的可持续发展奠定良好的基础，为水利工程的正常运行和管理保驾护航