上海市长宁区社区为老服务体系的构建

刘 芳(上海大学社会学系,上海 200444)

上海市长宁区社区为老服务体系的构建

刘 芳1(上海大学社会学系,上海 200444)

人口老龄化;为老服务;城市社区;和谐社会

改革开放以来,我国城市社会结构发生急剧变迁。传统的家庭养老功能日趋衰退,社区养老成为应对人口老龄化挑战的重要方式。而社区为老服务是社区养老的重要内容之一,它指的是老年人不脱离所生活的家庭、社区,同时又能享受到社区为老年人提供的各种服务。在城市人口老龄化快速发展的今天,建立与老年需求相适应的社区为老服务体系已成为一项十分紧迫的任务。目前各地社区养老实践层出不穷,有关社区养老的研究成果也十分丰富。学者们从社区养老的意义、现状、特点、问题及对策等层面对此问题进行了诸多的研究与探讨〔1〕。近年来,我国学者在社区养老方面的研究多集中于对老年人经济上的“养”,对整个社区为老服务体系的建构研究却显单薄;且研究成果中理论与实践相结合的也相对较少。根据我国的国情,如何探寻一条多元社会支持体系下的社区养老服务新模式?笔者对上海市长宁区进行了实地调研,考察了其“幸福养老”的项目特色,并提出了相应的问题及对策,希望能为我国城市社区养老服务的发展提供借鉴。

1 长宁社区老年人的服务需求

长宁区是上海老龄化程度较高的区域,60岁及以上老年人口占全区总人口的 21%。2008年 4月,长宁区对辖区内 1.3万名老人的需求进行了问卷调查。数据显示,长宁区独居老人占全区老年人口的 12.2%,纯老家庭老人占 42.3%,入住养老机构老人占 5.9%。从基本的保障需求看,83.8%的老年人表示需要或比较需要在每个街道(镇)建有社区老年人助餐服务点; 81.6%的老年人表示需要或比较需要在每个街道 (镇)建有老年人日间服务中心;在居家养老项目化发展问题上,85.1%的老年人表示需要或比较需要为老年人提供“助洁、助浴、助医、助餐、助行、助急”等项目化服务;在独居老人结对关爱问题上, 85.8%的老年人表示需要或比较需要由街道 (镇)配备专职助老员提供关爱服务〔2〕。

针对此次调研结果,2008年 10月,长宁区发布了上海市首个“幸福养老”的指标体系,内容涵盖基本生活、医疗卫生、生活服务、社会参与、维权服务、工作网络等 6大系列〔3〕。根据这一指标体系,未来三年,长宁区将采取切实措施,继续优化整合社区为老服务资源,落实为老服务项目,提高社区老年人的幸福感和认同感。

2 长宁社区为老服务的项目特色

近几年来,长宁区政府充分认识到社区发展的重要性,投入了大量的资金、人力和物力,社区为老服务建设也取得了可喜的成绩,主要表现在:

2.1 社区为老服务已得到各级政府的高度重视及全社会的支持 长宁区的为老服务已从单纯的民政工作,转向全民参与的社会性工作。近几年,从政府到广大居民对社区为老服务的发展都给予了极大的关注。区政府先后出台了《关于进一步加强社区老龄工作的实施意见》、《养老机构社会化的实施意见》等一系列文件,对老龄事业的长效发展做了部署。建立起以公共财政投入为主的老龄事业经费保障机制,同时广泛发动本地区企事业单位开展创建“爱心助老特色基地”等活动,推动教育、体育等资源开放。这些措施营造了良好的老龄事业发展环境。

2.2 社区为老服务的生活照料服务已初成系列 针对社区内老年人的服务需求,长宁区近几年先后推出了“温馨午餐”、“温馨问候”、“温馨服务”三温馨工作,全面完善为老服务体系。“温馨午餐”项目推行一年以来,解决了辖区内老人“午餐难”问题。老人只要向居委会申请,就可以在就餐基地享受 6元一位热气腾腾的饭菜,区里对部分特殊困难老人还实行了助餐补贴。针对楼组的独居、高龄、困难老人,社区推广了“睦邻友好卡”,动员楼上楼下、左右邻里从互留姓名、电话开始,逐步形成互相关照、守望相助的氛围。截止到 2008年年底,共发放睦邻卡 10 000张,做到了每个居民区都拥有志愿者结对帮助老人,每个独居老人都落实一对一关心,实现真正意义上的温馨关怀全覆盖。老人在社区食堂就餐使用的信息化“就餐卡”,还能跟踪老人信息,形成独居老人安全外围实时监控系统。针对独居老人大件衣物洗晒困难,在助餐卡基础上延伸出的“助洁卡”也已经发放 188张。大量低价、无偿的服务,满足了老年人的服务需求。

2.3 社区医疗保健体系初步形成 健康是老年人最关心的问题,也是老年人生活的核心。随着医疗机构配套改革的深入和职工基本医疗保险制度的改革,社区的医疗保健功能已大大增强。如今,长宁区已建成 10家社区卫生服务中心,每 3～5个居委会便有 1个医疗卫生服务点。社区为每位老年人建立了健康档案,便于随时进行动态跟踪管理,42个全科的医疗卫生团队让老年人“保健知识天天见,保健医生天天约”。长宁区所属的仙霞街道还新建了一个 200平方米的示范性社区卫生服务站,解决社区老人就医难问题。越来越多的老年人正在改变以往不管大病小病都去三级医院就诊的习惯,开始把社区卫生服务中心作为常见病、慢性病就诊的首选。

2.4 社区为老服务中的精神文化服务逐渐受到重视 在现代社会中,老人们更需要的是精神赡养,包括心理慰藉、文化生活、娱乐活动、体育活动等。长宁区新建了老年人文化中心,构筑起老年人终身学习的平台,使不少老年人“老有所学,老有所为,老有所乐”。社区还依托小区里的群众团体俱乐部,开展各类丰富多彩的文体活动。如今,长宁区的 10个街 (镇)均建立了老年协会,负责承接政府各种老年人活动项目。2009年,长宁区继续推进 5个“万人系列”活动,即开展关心慰问万名老人、万名老人文体活动、万名老人学习、万名老人旅游、万名老人上网活动,打造老年活动的品牌,丰富老年人精神文化生活。

3 长宁社区为老服务中存在的问题分析

“助老服务”机制启动 2年以来,老年人享受到了实实在在的服务,社区的凝聚力大大增强,长宁正一步步朝着打造“老人福地”的目标迈进。但随着老年人口的不断增多及老年人对生活质量要求的相应提高,社区为老服务的水平与老年人的迫切需求之间还存在一系列的矛盾。

3.1 缺少具体的配套政策支持 养老服务事业作为一种老龄产业,需要得到相应政策的扶持。而目前我国社区养老职能缺乏相应的政策法规和完善的服务体系支撑。比如非营利组织的社会地位尚未得到承认、相关的法律法规不完善、扶持非营利组织发展的相关政策不够完善。此外,为了促进民间资本对社区养老服务的投入,政府应制定相关优惠政策等。可以预见到,在未来家庭小型化、人口高龄化迅猛发展的趋势下,敬老院、养老院等养老服务机构作用必然逐渐加强,如果当前不采取有力政策措施来规范、扶持,那么日后我们解决老龄问题的任务将更加艰巨。

3.2 老年福利院所的收费标准较高 老年人的收入水平不高,收入以退休金为主,加上子女的一些赡养费,因此,他们希望老年福利院的收费越低越好。访谈中很多老人也表达了类似的想法。而老年福利院所由于各种费用支出日益增加,故而希望能够增加收费,这样使得如何找到一个合理的收费标准成为一大难题。

3.3 社区为老服务专业工作人员缺乏,志愿者队伍不足 目前活跃在为老助老服务一线岗位的大部分护工人员为女性,且外地人员比例高,流动性很强。多数人没有接受过相关的专业教育或有关老年服务知识的正规培训,这不仅影响了为老助老服务的质量,而且也制约了社区为老服务事业的发展。

3.4 资金来源比较单一 目前社区服务的资金来源主要是政府拨款、社会福利彩票收入和民间赞助等,由于经济发展水平所限,政府拨款有限,而社会福利彩票收入主要用于社会救助,养老院日常运营的主要资金来源来自于入住老人所缴纳的床位费(包括吃、住、护理等基本生活需求),在收支平衡且剩余的基础上,还要将部分资金用于发放被聘人员的工资。来源有限,资金缺乏。这些经费对居家养老工作的启动,为一部分老人购买居家养老服务时间起到了一定作用。但若要提供较为全面的居家养老服务,无疑是杯水车薪。

4 国外社区为老服务的经验借鉴

4.1 社区养老的实施以法律为保障 国外一切社区行为都依据法律、法规开展,所以社区建设井然有序。日本政府早在 20世纪 50年代末就开始通过立法解决养老问题。1963年的《老人福利法》和 1982年的《老人保健法》解决了老年医疗保健的后顾之忧,确立了居家养老的方向。2000年 4月的《护理保险制度》在解决老年人护理照料负担的同时,构筑了社会参与的家庭养老模式,由此形成了多方位的老年福利体系〔3〕。美国于1965年国会通过了《老人法》,并屡经修正补充。后又相继出台了《老人志愿工作方案》、《老年人营养方案》、《多目标老人中心方案》、《老年人社区服务就业法》、《老年人个人健康教育与培训方案》等一系列直接影响老年人生活的社会福利法案。英国政府在 1977年制定了《全民健康服务质量》,提出了地方政府对老人提供居住照顾与到宅协助服务。90年代初期英国颁布了《照顾白皮书》和《国家健康服务与一社区照顾法令》,进一步强调,社区照顾的目标是在“自己的家或′像家似的′环境中供养人们”〔4〕。

4.2 政府发挥主导作用 发达国家特别是一些号称福利国家的欧美国家,社会福利包括社区服务的财源主要是国家。老年福利事业由政府出面举办,以政府投入为主。亚洲一些国家,在社区管理和社区养老服务方面也体现了政府的主导作用。如新加坡政府通过对社区组织的物质支持和行为引导,把握社区活动的方向。新加坡的许多公寓大楼底层用作社区内社会老年人的活动场所。目前,新加坡新建的住宅还专门辟出邻里活动中心,以供老年人、残疾人等特殊群体共同活动使用。

4.3 注重发挥社会中介组织功能 在国外,中介组织是沟通政府、社会、企业、个人相互关系的桥梁。目前,美国的社会中介组织遍布其大小城市的社区内,它的普遍产生和蓬勃发展,使美国政府的管理模式逐步走向了“小政府、大社会”的境界。英国的各种社区照顾机构既有政府出资社区举办的非赢利性机构,也有私营的、商业性的中介服务机构。提供服务的人员既有政府雇员,又有民间的专业工作人员和志愿服务人员,形成了多主体、多层次的服务体系,以满足不同情况的老年人的需求。政府的职能是宏观管理,社会中介组织是具体的组织者和运作者,两者之间是合作伙伴关系。政府对批准后成立的社会中介组织,从财税政策上给予极大的支持。

4.4 从业人员职业化 从国外的经验看,社区养老服务都配有专门的经过培训的服务人员。专业人员可以满足老年人的各种需求,同时也新增了就业岗位,解决了许多人员的就业问题。英国“社区照顾”实行管理员—关键工作员—照顾员的工作体系,日本“社区照顾”也是实行管理员—专业 (专职)工作人员—照顾员(志愿者)这样一个工作体系,两者都是官民结合的架构。不同的是,英国关键工作员和照顾员中一大部分是由志愿者组成,尤其在照顾员这个层次基本都是由志愿者去完成,要想达到专业工作人员这个层次,必须参加政府认定和举办的相关专业资格考试。在日本,1987年政府颁布了《社会福利士及看护福利士法》,该法案规定看护福利士应具备的工作能力和专业技术知识能力,并推出资格证书制度。1992年制订《福利人才确保法》,从法律上对福利人才的培养及其应有的经济、社会地位予以保障。这样,日本的社区老年服务在具备技术知识及能力的专业人员的大力推动下,顺利开展不断优化。

5 进一步完善社区为老服务体系的对策建议

5.1 加强组织协调,制定优惠政策,部门通力合作 尽快建立统一的指导、协调组织。社区养老服务业是一项新兴的产业,涉及面广、政策性强,需要一个强有力的专门机构来管理,有计划、有步骤地从整体上协调。建议各地由政府领导牵头,由计划、民政、工商、税务、劳动和社会保障、卫生、财政等部门参加,成立社区养老服务工作协调委员会,办事机构设在民政部门。协调委员会主要职能是组织、指导、协调、检查、督促社区养老服务业健康、有序、规范地发展。各级政府及有关部门要健全和完善社区养老服务业的政策、法规,尤其在建设资金、土地征用、税收、信贷、水电等方面进一步给予优惠扶持。

5.2 政策引导,多方参与筹措资金 养老服务事业的发展需要大量的资金投入,应建立社会筹资为主、财政资助为辅、多方出资的资金筹措机制。鼓励社会团体和个人投资社区老年人服务事业。为此,应设立社区建设与发展基金,鼓励企事业单位和居民捐赠,鼓励社会资金参与到社区服务的建设和发展中来。根据目前的趋势判断,今后民间资金和民间组织对养老服务的支持作用将会随社会的发展越来越大。同时,可根据老年人的实际承受能力,形成不同档次的服务标准,实行有偿服务、低偿服务。这样既实现了政府购买服务,又满足了社区不同层次老年人的服务需求,同时也能吸引私人投资,拓宽资金来源。总之,社区养老服务要形成长效机制,把政府的投入、社会的支援、老人的支付和子女的赡养义务有机结合起来。

5.3 培育一支优秀的护理队伍 做好为老服务工作,首先是要有一支高素质地护理队伍。而从整体上来看,目前我国社区服务人员队伍存在着人数少、素质不高、水平偏低及年龄偏大等问题。这支队伍几乎没有受过专业化、正规化的训练,其服务技术难以适应新形势下老年人日益增长和不断变化的服务需求。借鉴国外经验,要加快培养老龄产业所需的各类人才,特别要加快培养当前急需的老龄产业管理人员、服务人员。可尝试在普通高校和中等职业学校增设老年学、老年心理学和护理服务等课程。要建立一套完善的体制,对护理员的思想道德、组织规范、老人护理、优质服务等方面进行综合培训,落实持证上岗制度。还要在全体护理员中开展创优服务星级评选活动,建立健全激励机制,促进护理服务事业健康可持续发展。

5.4 继续创新服务方式 德国政府为解决老年护理人员缺乏的困难,在全国推行“时间储蓄”,即公民在满 18周岁以后利用业余时间到老年公寓或老年病康复中心服务,不拿报酬,但其义务工作的时间可以积累起来,通过义务网络管理系统存入提供服务业的时间储蓄卡或劳务档案中。该公民年老或需要有人照料护理时,再把储蓄的时间提出来享受免费服务〔5〕。受国外的影响,上海、北京、广州、太原、南京、合肥等城市相继出现推行“时间储蓄”的报道。尽管要把一个美好的概念变成现实,当前仍存在着诸多困难,但这些养老制度的创新做法都值得我们进一步探索和研究。

5.5 加强传统伦理教育,形成敬老爱老的良好风尚 在我国民族传统中,孝文化发挥了不可磨灭的作用,成为中华民族传统文化的支柱和根本,反映了中国特有的价值观和代际情感模式。随着商品经济的发展,家庭从经济上赡养老年人的功能完全有可能被日益完善的社会保障所替代,但是,家庭成员在生活上的互相关心、精神上的互相安慰,并不会因社会养老制度的建立而过时。老年人在社区能否“幸福养老”,子女的关心是最重要也是无法取代的。因此,社区为老服务工作还要特别强调老年人与子女的沟通,搭建“关爱”的平台。像街道每年组织的老年旅游节活动,要倡导子女与老人共同出游,社区组织的“高龄老人祝寿会”、“金婚典礼”等,都可以成为子女关心和孝敬老人的平台。要使老年人真正享受来自方方面面的关心,享受幸福养老的天伦之乐。

1 李学斌 .我国社区养老服务研究综述〔J〕.宁夏社会科学,2008;146 (1):42-6.

2 季 明 .上海基层政府:调查万名老人需求来确定实事项目〔EB/ OL〕.http://www.xinhuanet.com,2008-06-24.

3 仝利民 .日本护理保险制度及其对上海的启示〔M〕.上海:华东师范大学,2008:68-70.

4 唐忠新 .社区照顾:英国养老主要方式〔J〕.社区,2004;93(7):27.

5 刘 剑 .“时间储蓄”试探上路〔N〕.黑龙江日报,2008;12(22):9.

〔2009-04-28收稿 2009-07-21修回〕

(编辑 张永贵/胡国义)

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C913.7

A

1005-9202(2010)12-1762-03

上海工程技术大学校青年基金课题(2008XY51)

1 上海工程技术大学社保研究中心

刘 芳(1977-),女,博士研究生,讲师,主要从事社会保障问题研究。