浅析用水定额指标体系建立

罗陶露，张树军，郭秀红，王学凤

（北京中水新华国际工程咨询有限公司，100053，北京）

一、用水定额的概念

本文的用水定额是指依据《中华人民共和国水法》和国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》的有关规定，由各级水行政主管部门和质量监督检验检疫主管部门负责组织制定的，并充分考虑了本地区及所辖区域的水资源条件和经济社会发展水平，最终确定的符合合理用水和节约用水要求的单位时间、单位产值、单位产品、单位面积、人均生活的限额取用新水量，是随着节水技术的改进、节水管理水平的提高而变化的管理指标而非技术指标，能够直接服务于总量控制、水量分配、取水许可管理、用水计划管理、节水管理、水规划、建设项目水资源论证等水资源日常管理工作。

二、我国用水定额管理的发展历程

近年，为加强水资源管理和提高水资源的利用效率和效益，我国开展了大量的与用水定额相关的实践探索。1999年，水利部下发了《关于加强用水定额编制和管理的通知》，首次在全国范围内系统全面地部署开展各行业用水定额编制和管理工作；2002年，水法规定“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”；2006年，《取水许可和水资源费征收管理条例》提出主要通过取水许可实现总量控制与定额管理相结合的制度，并明确要求“按照行业用水定额核定的用水量是取水许可量审批的主要依据”，正式确立了用水定额的法律地位；2007年，水利部再次下发了《关于进一步加强用水定额管理的通知》，提出了《用水定额编制技术导则（试行）》，供各地编制用水定额时参考。1999年以来，全国各地全面开展了用水定额编制工作实践，截至目前，黑龙江、广东、河北、北京等全国26个省（直辖市）发布和修订了用水定额标准，开展区域宏观用水分配与管理以及微观用水的评价与监督，有效地促进了水资源管理和节水型社会建设工作的开展。

三、现状定额体系存在的问题

用水定额是反映区域 （城市）用水水平、节水水平的一个衡量尺度，同时也是一种考核指标。用水定额的确定不但科学地规范了人们的合理用水需求，同时对于产业结构调整、经济结构优化、建立循环经济都起到重要的作用。制定用水定额标准，确立用水定额红线，也是当前实施最严格水资源管理制度的重要条件。虽然很多地方都已经制定了定额标准，但现状的定额体系还存在一些问题。

1.各种定额关系不明确给实际工作带来很多不便

目前常用的定额有规划定额、设计定额、管理定额，工业用水定额、农业灌溉用水定额、生活用水定额、生态用水定额等。各种定额间的相互关系不够明确，在具体的水资源管理工作中主要依据哪些定额的思路不清，造成了定额编制及管理工作的混乱。

2.定额体系的系统性和先进性仍需提高

完整的定额指标体系应包括参考性的规划定额、指导性的设计定额、强制性的管理定额，涵盖宏观区域综合指标、中观部门的分类指标和微观单项指标等，目前各省的定额并不完善。同时，现有用水定额主要是针对具体产品（服务）的用水定额，缺少指导和规范行业整体的宏观用水定额体系,也缺少地区综合性用水定额指标，用水定额可操作性不强。

基于以上问题，本文根据各省发布的定额标准的形式和2007年水利部发布的 《用水定额编制技术导则》的相关要求等已有的工作基础，对各种定额的分类进行整理，提出一套系统完整的定额指标体系。

四、定额指标体系的构成

1.体系分类

本文建立的定额体系包括规划定额体系、设计定额体系、管理定额体系三大类。

规划定额是对未来用水的一种预测和估计，是为了满足特定的规划所制定的，包括综合用水定额、工业用水定额、农业用水定额、城市生活用水定额。设计定额是为了规范建设项目用水设施的用水量而设定的，包括城镇生活用水定额、农业用水定额、工业用水定额。管理定额是本研究的重点。管理定额是为了指导水行政主管部门对地区用水的日常管理以及工业企业内部的用水节水管理而制定的，目的在于提高水资源的利用效率，限制用水的弹性需求，考核对象不是用水设施的能力，而是用水户实际的取水、用水和节水。因此，管理定额指标要严于设计定额指标，体系中的定额包括综合用水定额和按照用水主体的不同进行分类的城镇生活用水定额、工业用水定额、农业用水定额。

2.体系层次

定额体系可分为国家、省（自治区、直辖市）、地级市三个层次。国家一级的定额标准，是由国家发布的，指导各地进行定额管理的标准体系。省（自治区、直辖市）的定额标准为第二层次，是依照水法的相关规定，具有法律效力的地方标准。地级市的定额标准为第三层次，是在省级标准的基础上，进一步细化定额，使得定额标准更符合当地的水资源条件和经济社会状况。

3.定额分类

目前，各省发布的定额标准的名称大致分为两类：一类称用水定额，如天津市发布的天津市城市生活用水定额（DB12/T 158-2003）和天津市农业用水定额（DB12/T 159-2003）；一类称取水定额，如北京市发布的北京市公共生活取水定额第2部分：学校（DB11/554.2-2008）以及北京市公共生活取水定额第3部分：饭店（DB11/554.3-2008）。 虽然在提法上有所不同，但是定额的实质是一样的，核定的都是取新水量，也即取水定额的概念。因此，本文中所指的用水定额均为取水定额。

（1）综合用水定额

综合用水定额指省级行政区、地级市宏观用水定额及行业综合用水定额，主要用于用水总量指标的匡算以及地区节水型社会建设宏观评价等。综合用水定额对于各地区的用水水平的横向比较具有一定的参考价值。

综合用水定额主要包括省（自治区、直辖市）、地级市的人均（常住人口）综合用水量、万元GDP用水量、工业万元增加值用水量、农田灌溉亩均用水量、农田灌溉水利用系数、城镇人均综合生活用水量、农村人均综合生活用水量等以及行业综合用水定额指标，可根据需要进行选择或者补充。行业综合用水定额由各省（自治区、直辖市）、地级市选择本地主导行业进行制定。

规划定额中的综合用水定额包括现状综合用水定额和预期综合用水定额两个方面。

（2）城镇生活用水定额

城镇生活用水定额是指在一定时间内城镇生活按照相应的核算单元确定的用水量的限额，包括城镇居民生活用水定额和城镇公共生活用水定额。核算单元指核定用水户所选取的与用水量关系密切的计算单位，如人数、面积、床位数等。发布的城镇生活用水定额即为实行超定额累进加价制度和节超奖罚制度实施的标准和依据。

城镇公共生活用水定额建议分为机关、宾馆、学校、医院、餐饮、商业、写字楼、文体、洗浴、绿化、洗车、其他共12类用水类别分别编制，并且在分类的基础上进一步分级制定。如宾馆按照服务的标准分为无星级的旅馆，招待所，一、二、三星级宾馆和四、五星级宾馆。

对某些行业，经分类、分级后仍然存在影响用水定额的各种因素，使用单一定额值计算的用水指标不易满足管理各不同用水单位的要求。为提高用水定额的可操作性，可根据实际需要引入调节系数，将同类同级内存在影响用水定额的主要因素定量化。

在城镇公共生活用水定额中的宾馆、餐饮、洗浴、洗车等经营性行业，应在基准指标的基础上再增加一个淘汰指标和先进指标，分别按照当地落后水平和世界用水的先进水平进行制定。各地方根据当地的水资源状况和经济社会发展水平，通过淘汰指标、基准指标和先进指标实施严格的用水定额管理制度。

（3）工业用水定额

工业用水定额是指在一定时间、一定条件下，生产单位产品（或完成单位工作量、创造单位价值）的工业取水量，是微观定额，其表现形式有产品用水定额、万元产值（或增加值）用水定额、生产过程用水定额和附属生产用水定额四种形式。产品用水定额和万元产值（或增加值）用水定额，是分析制定工业企业用水计划的依据，生产过程用水定额和附属生产用水定额是工业企业内部用水、节水管理的依据。产品用水定额是工业用水定额的主体，指生产单位产品取用的新水量；万元产值（或增加值）用水定额是指每创造一万元工业总产值（或增加值）取用的新水量；生产过程用水定额是指以产品产量、产品价值形态出现，表示一个完整的生产过程取用的新水量；附属生产用水定额是企业内部管理定额，制定工业用水定额也必定涉及其内容，并分解于（或分配于）产品用水定额、万元产值用水定额或生产过程用水定额的数值中。工业用水定额计量单位主要有m3／单位产品和m3／万元。 单位产品单位名称有：吨、台、辆、部、标箱、百米、万米等。

同一类的工业行业或产品，存在很多影响用水定额的因素，例如工艺、设备、原料、企业规模、生产结构、专业化程度、用水水平、生产工序等。此时，要针对不同的工业行业或产品的特性，认真分析各工业行业或产品的影响因素，按最主要影响因素进行分级。

对同类同级的某些行业（企业），仍然存在影响用水定额的各种因素。为提高用水定额的可操作性，可根据实际需要引入调节系数，将同类同级内存在影响用水定额的主要因素定量化。

工业用水定额也应在基准指标的基础上，再增加一个淘汰指标和先进指标，分别按照当地落后水平和世界用水的先进水平进行制定。例如，北京市设立了工业企业的淘汰指标、运行指标（相当于基准指标）、准入指标（相当于先进指标）。对于用水水平低于用水定额“淘汰指标”的经营单位，勒令限期进行整改，整改后仍然达不到运行标准的，强行退出市场，淘汰出局。对于现存的所有企业，根据用水定额的“运行指标”进行考核，达到的继续进行生产经营，达不到的进行限期整改。对于准备进入北京市的工业项目，根据用水定额的“准入指标”进行考核，达不到的一律不予批准在北京施工建设。通过这项措施，北京市工业产业布局变得更为合理，综合实力明显增强，在实现工业产值持续快速增长的同时，实现了工业用水的负增长。

（4）农业用水定额

农业用水定额包括：①灌溉用水定额：反映灌溉单位产品（或用水单元）全过程的合理取水量，由净灌溉定额、斗渠（或井口）及以下渠系输水损失和田间损失组成。②渔业用水定额：反映单位产品（或用水单元）生产（或）活动全过程的合理补水量，由蒸发量、保持水体清洁与外界交换的水量、斗渠（或井口）及以下渠系输水损失和鱼塘渗漏损失组成。③农村居民生活用水定额：在一定时间内农村居民人均生活用水量（指新水量）的限额。④农村牲畜用水定额：在一定时间内农村饲养牲畜的用水量（指新水量）的限额。

[1]林洪孝，王国新.用水管理与实践[M].北京：中国水利水电出版社，2003.

[2]吴季松.现代水资源管理概论[M].北京：中国水利水电出版社，2002.

[3]水利部.用水定额编制技术导则（试行）[S].2007.

[4]黄正荣，张振林，贾剑峰.工业用水定额分析与研究[J].水资源与水工程学报，2009（4）.

[5]臧景红，杨印胜，刘俊良.生活计划用水定额及其指标体系 [J].中国给水排水，2001（1).

[6]汪林，王教河，张象明.松辽流域微观用水定额指标体系研究 [J].中国水利，2006(3).

[7]张象明，卢琼，袁鹰.松辽流域工业用水定额研究[J].中国水利,2006(3).

[8]卢琼，李和跃，张象明.松辽流域居民生活用水定额研究 [J].中国水利,2006(3).

[9]陈一鸣，袁鹰，卢琼.松辽流域第三产业与建筑业用水定额拟定 [J].中国水利，2006(3).