防汛抗旱指挥决策基本策略

张志彤，徐宪彪

（国家防汛抗旱总指挥部办公室，100053，北京）

我国是世界上水旱灾情最严重的国家之一。做好防汛抗旱工作是各级党委和政府义不容辞的责任。而防汛抗旱指挥决策正确与否，事关防汛抗旱工作的成败。因此，对这项政策性强、技术含量高的重要决策，各级相关责任人要高度重视，切实提高决策能力和水平。

一、防汛抗旱责任制与指挥体系

1.防汛抗旱责任制

我国防汛抗旱责任制主要包括各级政府行政首长负责制、分级负责制、分部门责任制、岗位责任制和技术责任制等。《中华人民共和国防汛条例》规定，我国防汛工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。《中华人民共和国抗旱条例》规定，我国抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、部门协作、分级负责。

各级政府行政首长负责制是防汛抗旱责任制的核心。防汛抗旱的总责就落在省长、市长、县长的身上。这是法律赋予各级政府行政首长的权力，同时又是一项神圣的职责。做好防汛抗旱工作，落实责任制是关键。各级政府行政首长只有把工作任务和责任逐项分解，逐一落实到人，并狠抓督促检查，才能把具体工作落实到位、抓出成效。

2.行政首长主要责任

各级政府行政首长对本地区防汛抗旱工作负总责。行政首长负责组织制定本地区防汛抗旱政策法规，做好防汛抗旱宣传和思想动员，组织加强防汛抗旱工程建设，强化水资源管理、厉行节约用水，组织制定防御水旱灾害的各类预案。根据发生的汛情和旱情，及时做出工作部署，组织指挥当地军民参加抗洪抢险和抗旱减灾。遇防御标准内的水旱灾害，确保防洪安全和供水安全；遇超标准水旱灾害，要采取一切可能措施，全力避免人员伤亡，确保人饮安全，尽最大努力减少灾害损失。

3.防汛抗旱指挥体系

我国从中央到地方县级以上人民政府建立了较完备的防汛抗旱指挥体系，其中江西、浙江、湖南、福建等省份还把指挥机构延伸到乡镇一级。长江、黄河等主要大江大河成立了流域防汛抗旱总指挥部，全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团，341个地级市、2626个县（市、区）和新疆生产建设兵团的195个团设立了防汛抗旱指挥部。指挥部由政府相关部门以及当地驻军、人民武装部、武警部队等组成，指挥长通常由政府行政首长或防汛抗旱行政责任人担任。

二、指挥决策总体要求与考虑因素

防汛抗旱是一项十分复杂的系统工程，主要分为灾前准备、灾中防洪抢险与抗旱减灾、灾后救助与恢复三个阶段。各级政府行政首长是本地区防汛抗旱工作的领导者和组织者，必须关注防汛抗旱的全过程。发生水旱灾害时，要切实承担责任，做到科学决策，正确指挥，有效履行工作职责。

1.指挥决策总体要求

防汛抗旱决策就是为了最大限度地减免水旱灾害损失，经过分析比较，从工程调度、险情抢护、人员救助、水源配置等安排部署的备选方案中作出选择，并组织领导、付诸实施。指挥决策的依据是经批准的各类防御洪水方案、洪水调度方案、水量调度方案、工程抢险预案、防汛抗旱应急预案、调度规程等。同时，要坚决服从有指挥权的上级防汛抗旱指挥部的统一指挥和调度，严格执行所下达的调度指令。指挥决策必须始终立足全局，把人民生命安全放在首位，从最不利的情况出发，向着最好的方向努力，敢于负责，当机立断，绝不能优柔寡断，贻误战机。为此，必须全面掌握雨情、水情、旱情、工情、险情和灾情，准确预判发展形势，认真听取专家意见，依法防控，科学防控，群防群控，正确决策，有力指挥。

2.指挥决策考虑因素

防汛抗旱指挥决策主要考虑四个方面的因素：一是汛情、旱情、灾情现状及其发展趋势；二是可能产生的最不利后果，特别是与群众生命安全、经济社会稳定相关的因素；三是按照各类预案、方案或规程，所能够运用的工程调度、工程抢险、水量调配等方案、措施，及其各自的利弊分析；四是组织实施最优方案涉及的相关组织机构、工程技术、专家队伍、物资装备、经费支持、运用补偿、生活安置等因素。说到底就是通盘考虑，权衡利弊，趋利避害，科学决策。

3.高度重视应急预案

“凡事预则立，不预则废”。做好防汛抗旱指挥决策，制订和落实各类防汛抗旱应急预案很重要。各级政府要根据实际情况，组织编制本地区防汛抗旱应急预案，作为水旱灾害突发事件防范与应急处置的重要依据。编制和完善各类防汛抗旱预案，切实增强其科学性、实用性和可操作性，才能使各级政府行政首长和防汛抗旱行政责任人防汛抗旱指挥决策有案可查，有据可依，当水旱灾害突发事件发生时，才能真正做到从容不迫，运筹帷幄，指挥若定。

4.充分发挥专家作用

防汛抗旱指挥决策涉及面广，考虑因素多，技术含量比较高，必须发挥各类专家的参谋作用，充分利用他们的业务专长、技术优势和长期积累的工作经验。专家通常由实战经验丰富、业务技术过硬、责任心强的同志担任。专家在指挥决策过程中所发挥的作用主要体现在三个方面：一是参与利弊分析与权衡，进行方案的优化和比选，用具体的数据或者自身的经验说话，提出高质量的参谋建议；二是为抗洪抢险、抗旱减灾临时制定的各类工作方案提供技术支撑，负责技术把关，以利指挥决策；三是为一线抢险救灾提供技术指导，拿出具体的技术措施和实施方案等，以便一线指挥员指挥决策。

三、防汛抗洪指挥决策基本策略

防汛抗洪指挥决策主要包括工程调度、工程抢险和紧急救助三个方面。

1.工程调度指挥决策

工程调度就是通过综合运用“拦、分、蓄、滞、排”等措施，实现对洪水的科学有效管理。工程调度要以确保人民群众生命安全，确保重要地区和重点防洪工程安全，确保主要交通干线安全，以最大程度地减轻灾害损失为目标，要遵循顾全大局、局部利益服从整体利益的原则，妥善处理防洪与兴利的关系。其中水库和蓄滞洪区的调度运用是事关防洪大局、影响范围最广、技术含量最高、决策难度最大的两项指挥决策工作。

水库调度运用要在确保水库大坝安全的前提下，最大限度地减轻水库下游特别是重要防护目标的防洪压力。决策的关键在于为下游错峰、削峰调度时机的研判与掌握，要考虑水库库区、大坝与下游防护目标三者之间防洪风险的平衡与控制。水库防洪调度必须严格执行经批准的水库调度运用计划，坚决服从有调度权的防汛抗旱指挥机构的统一指挥和调度，认真听取专家的参谋意见，统筹考虑上下游、左右岸的关系，局部与整体的关系，审慎权衡利弊。同时，要考虑可能发生的意外和气象水情预报误差，留有余地，做好工程抢险的准备。水库水位处于设计洪水位等临界水位附近而后期情势不明朗时，水库防洪调度的难度是最大的，是对指挥决策者最大的考验。

运用蓄滞洪区在于分滞干流洪水，牺牲局部保重点、保全局。指挥决策主要围绕确保区内群众生命安全、社会稳定和有效发挥分滞洪水的作用这两个目标展开。接近或刚超过分洪运用的临界水位但后期情势不明朗，如果运用，代价较高，如果不运用可能挺得过去，但也可能境况更加险恶，代价更高，这时候的指挥决策是最难的，需要根据实际情况具体分析。指挥决策主要考虑：一是分洪运用对经济社会和大众心理可能造成的影响；二是运用与否对防洪大局影响的差异对比；三是有无替代分洪的可靠措施及其风险分析，如加高重点堤防子堤、严防死守；四是分洪的代价与不分洪可能造成的后果之间的风险分析。同时，要严格遵循经批准的防御洪水方案、洪水调度方案和蓄滞洪区运用方案等，认真听取专家意见，审慎决策，精确把握时机，并留有余地。

2.工程抢险指挥决策

工程抢险是指江河湖海堤防、水库、闸坝、穿堤建筑物、引水与排水设施等各类防洪排涝工程发生险情的紧急抢护。工程抢险指挥决策主要围绕最大限度地减少工程出险乃至失事所造成的人员伤亡和迅速抢护工程、恢复其主要功能这两个目标展开。前者既要考虑工程出险对影响区域内的人员安全造成的影响，又要考虑抢险人员的自身安全。为此，要慎重决策，及早转移受威胁区域的人员，加强抢险人员的自身防护，确保人员生命安全。后者，按照抢险预案，提前落实抢险人员、物资、器具，认真听取专家意见，充分发挥专家作用，慎重决定抢险方案，并组织实施。除了专业抢险队伍外，当地驻军和武警部队是抗洪抢险的主力军，要注意加强联系，必要时迅速投入工程抢险。此外，要充分考虑工程出险或失事后的连锁效应，提前防范，有针对性地做好应对准备工作。

3.紧急救助指挥决策

人员救助是指蓄滞洪区、低洼地带、山洪灾害危险区及被洪水临时围困等受洪水威胁的人员和受台风影响的海上作业船只、渔排上的人员，以及暴雨期间城乡危房中的人员等在危急情况下的紧急转移和生命救护。人员救助虽然总量不大，但分布零散，社会和舆论关注，特别是所处的激流、强风、巨浪、雷电等环境十分恶劣，时间非常紧迫，指挥决策必须沉着冷静、当机立断，统筹考虑被救人员和施救人员的生命安全，尽全力保证万无一失。要认真听取专家的参谋意见，审慎确定救助方案，迅速调用海事、防汛、公安等专业队伍，使用专业器具。必要时，要及时调用当地驻军和武警部队承担急难险重的人员救助任务。

四、抗旱减灾指挥决策基本策略

抗旱减灾指挥决策主要考虑如何采取措施确保城乡居民饮水安全、如何通过抗旱浇灌减少对农业生产的影响和如何通过水量调度解决城乡供水、生态用水短缺问题等三个方面，要坚持统一调度、保证重点、兼顾一般的原则，全力保障城乡居民基本生活用水安全。

1.饮水安全指挥决策

饮水安全是指无论遭遇多么严重的旱灾，都要把保障群众生活用水放在首位，确保群众有水喝，生存有保障。饮水安全社会关注，群众关心，事关社会稳定，指挥决策要着眼于全局，考虑到长远，细化至每一户、每个人。第一要挖掘本地区的节水潜力，科学调配水量，厉行节约用水；第二要开展抗旱应急工程建设，如应急打井增加抗旱水源、应急兴建或抢修引水、提水工程等，增加供水量；第三是应急调水，从本地区周边的水库、江河、湖泊及其他地区的水源工程调水；第四，对于没有水源条件的边远地区，要组织工矿企业、军队武警、抗旱服务组织等社会力量为“五保户”、孤寡病残等饮水困难群众拉水送水。

2.抗旱浇灌指挥决策

抗旱浇灌是指遭遇旱灾时运用各类水利灌溉设施和抗旱机具浇灌耕地，满足作物用水要求。由于事关国家粮食安全和农民增收、农村社会稳定的大局，指挥决策要站在政府层面，树立一盘棋的工作理念，为群众排忧解难，调动社会各方面的积极性。一要统筹生活生产生态三者之间的用水关系，协调工业、农业、电力、交通航运等各方面利益，统一调度和调配辖区内的水库、水电站、河道、湖泊等所蓄的水量；二要在充分发挥灌区良好的灌溉优势的同时，针对广大农户，广泛动员，正确引导，出台行之有效的配套政策，对抗旱用油、用电、化肥及购置抗旱机具等进行补贴，提高群众抗旱的积极性；三要组织人员帮助孤寡病残、“五保户”等困难群众浇地，特别是对一些离水源地较远的地方，组织抗旱服务队以及军队、武警、工矿企业等社会力量拉水、送水到田间地头；四要采取坡改梯、平田整地、增施有机肥、覆盖保墒等农艺措施涵养水源，提高耕地的抗旱能力。

3.水量调度指挥决策

水量调度是指在本地区水源不能满足生活生产生态需要的情况下，从其他地区或流域调水。水量调度指挥决策关键在于要算好水账，根据各种不利情况提前制订实施方案，认真做好组织协调工作。一要按照保证居民生活用水、重要企事业单位和部门用水，再兼顾其他行业和生态需水的原则，科学论证、合理评估所需调用的水量，并与调水地区或流域所能提供的水量相适应。二要协调好农业灌溉、水产养殖、水力发电、交通航运等各方面的利益，统筹考虑上下游、左右岸、生活生产生态用水的关系，实现全局利益的最大化，然后决策拍板。跨地区或流域调水方案报请上级政府或其防汛抗旱指挥机构批准后才能实施。三要统筹调度水库、水电站、河道、湖泊、闸坝等工程，加强调水沿线的监督管理，减少输水损失，确保水质水量符合要求，最大限度地利用好所调的宝贵水资源。

在中华民族实现伟大复兴的今天，防汛抗旱减灾工作要为经济社会的可持续发展提供保障服务，任重而道远。各级政府行政首长和防汛抗旱行政责任人要有强烈的水旱灾害忧患意识和崇高的历史使命感，认真履行防汛抗旱指挥决策职责。要与时俱进，勇于开拓，不断总结经验，切实提高指挥决策能力，为夺取防汛抗旱新胜利作出应有的贡献。

[1]张志彤.防汛抗旱保民生为经济社会发展提供有力保障[J].中国水利，2009(18).

[2]张志彤.我国抗旱减灾工作的里程碑——解读《中华人民共和国抗旱条例》[J].中国水利，2009(6).

[3]张志彤，等.2007年抗御水旱灾害的启示[M]//2008中国水利发展报告.北京:中国水利水电出版社，2008.