西北地区农业节水实践与立法完善

张谦元，梁海燕

（甘肃省社会科学院，730070，兰州）

目前我国水资源问题已十分突出，尤其是西北地区由于人口大量增加、过度开发，加之干旱、沙漠化，使本已短缺的水资源问题日趋严重，节水已是西北地区农业发展的根本出路。为此，各地积极开展节水实践，取得了明显的效果。同时，节水实践也提出了完善立法的要求。

一、节水是西北地区农业发展的根本出路

1.西北地区水资源供需矛盾突出

众所周知，西北地区深居内陆，大部分地区处于干旱、半干旱地带，降水稀少，年降雨量大都在400 mm以下，其中有200万km2的年降水量不足200 mm，南疆东部、河西西部和柴达木中西部不足50 mm，荒漠戈壁在20 mm以下，而年蒸发量为年降水量的4～10倍，超过1 000 mm。如在甘肃景泰多年平均年水面蒸发量高达2 000 mm，超过年降水量的10倍。同时区内水资源分布不均，呈现自东南向西北剧减的特点。

西北地区内分布有黄河、黑河、石羊河、塔里木河、疏勒河等河流，大多为内陆河。地表年径流量为2 142.09亿m3，人均地表年径流量为2 990 m3，相当于世界人均年径流量的70%。耕地亩均年径流量1 210 m3，比全国平均水平低30%，比世界平均亩均年径流量低70%。由于有冰川和融雪补给，西北地区年际径流量相对稳定，但区域分布和年内时段分配很不均匀，干旱季节用水与来水矛盾突出。

近年来随着经济社会的迅速发展，西北内陆河地区水资源过度开发利用，生态用水被大量挤占，大部分河流尾闾干涸，植被退化，荒漠化加剧，使水资源供需矛盾加重。区域内几条河流除满足本地的用水需求外，还要满足全国的生态用水，并承担向外调水的使命，地下水开采量日渐增大。目前，乌鲁木齐河、石羊河、黑河等流域已明显进入水资源开发利用的第三阶段 （主要是重复利用和开采地下水），其中石羊河开发利用率已达154%，黑河达112%，塔里木河的开发利用率为79%，远远超过了联合国环境规划署关于干旱和半干旱地区水资源开发利用率不超过50%的规定。由于开采量增加，开采面集中，导致地下水超采严重，水位下降。石羊河流域近20年实测资料显示：武威南盆地地下水水位平均下降6～7m，下降速度 0.31m/a；民勤盆地地下水水位下降10～12 m，下降速度0.57m/a，最大下降幅度15～16m。敦煌地区超采地下水使地下水水位下降了27～32m，漏斗区面积120 km2，漏斗深80～1800m。

此外，西北地区的一些地方城市污染、工业废水违规排放，以及上游的水电站、电灌工程的泥沙排放，对水体造成了污染，也加剧了西北地区水资源的紧缺程度。总之，今后西北地区水资源供需矛盾将日趋严重，对农业的影响也会进一步加大，这是我们不得不面对和研究的新课题。

2.节水是西北地区农业发展的根本出路

西北地区土地资源丰富，光热条件好，适宜于发展农林牧业。同时也应看到，西北地区的农业发展很大程度上依赖灌溉，有灌溉就有绿洲，农业就相对发展较快。面对严峻的水形势，节水是西北地区农业发展的根本出路。

为此，多年来西北地区积极开展农业节水实践。如2002年水利部和甘肃省人民政府联合批准了《张掖市节水型社会建设试点方案》，标志着我国正式启动全国节水型社会试点工作。目前，西北地区探索出多种节水农业发展模式，形成了保水、蓄水设施、灌溉节水、耕作栽培节水、生物节水、化学节水等技术体系，在生产实践中取得了显著的生态经济效益。如宁夏沙坡头通过推广地膜覆盖技术，小麦、玉米、经济作物地膜覆盖面积达到3 333.3 hm2，减少灌溉定额50%，作物产量大幅度提高。甘肃景电灌区对蔬菜、玉米、豇豆、洋芋、黄豆等均实施地膜覆盖措施，使灌区地膜覆盖率达到56%以上，每公顷年可节水900m3左右。甘肃景电灌区还在已衬砌的干、支、斗渠上重点改造病险段，加大农毛渠的衬砌力度，并实行专管与群管相结合的办法，使渠系水利用率由92%提高到96%以上。同时，各地通过兴建各类农田水利设施，全面改造现有病险水库，提高灌溉机井的完好率，保证了供水的安全和有效利用。

实践证明，发展高效节水型农业，调整农业种植结构，采用先进的灌溉技术，改变不合理的农业灌溉方式，有利于降低农业用水总量，在很大程度上能缓解农业用水和生态用水矛盾，保证农业生产的持续稳定增长。

二、西北地区节水体制机制创新与立法需求

1.节水体制机制探索

节水离不开体制机制创新。多年来西北地区在积极探索农业节水的实践中，对农业节水的制度机制也作了许多创新。概括起来主要有：

（1）改革水价

长期以来，灌区的农民养成了大引大排、深淹漫灌的浇地方式，水资源严重浪费。究其原因，农业灌溉水利用效率低下，水的价格偏低是重要原因。因此，改革水价就成为节水的一项重要举措。为此，西北地区针对水价主要采取了三方面措施：一是改按灌溉面积收费为按用水量收费；二是改行政事业收费为按供水成本收费，各地先后上调了农业灌溉供水价格；三是实行超量加价和节水奖励。如宁夏实行“干渠定量供水、农田定额配水”的总量控制制度，凡超定额用水一律实行加价收费；自流灌区超额用水每立方米另外加收2分钱，扬水灌区每立方米加收5分钱。改革水价，促使农民的节水意识增强，用水量明显减少，同时，节水新技术和器具也得到大力推广使用。

（2）实行参与式灌溉管理

参与式灌溉管理制度在甘肃省已经普遍推广，如甘肃张掖在各灌区都建立了用水者协会，参与各级初始水权的分配、管理和监督，并出台了《用水者协会章程》；甘肃景电灌区按照“民主参与，依法管理”的原则，建立了“工程+协会+用水户”的新型用水管理模式。宁夏、新疆和内蒙古西部的一些地方也都普遍推行了由用水农民自己参与管理的基层农业供水管理新模式，实行民主管水，提高了灌溉质量，节水效果明显。

（3）实行水权分配与流转制度

水权制度主要是解决用水效率的问题，包括初始水权的分配和水权的二次分配。张掖市在农业用水中推行“水票制度”，由用水户持水权证向水管单位购买每灌溉轮次水量的等量水票，水管单位凭票供水，确保总量控制，并推动农民剩余水量的回收、交易和买卖，有效维护了灌水秩序。在水权流转方面，开始探索应用转换水权，实现农业节约用水向其他高效益行业流转的制度。2003年宁夏率先在黄河流域启动跨行业水权转换试点工作，把农业节约下来的水量指标用于其新增用水需求。2006年，唐徕渠灌区向灵武火电厂转换水权项目节水改造工程竣工，项目区渠系水利用系数由节水改造前的0.36提高到了0.6，年可节水1580多万m3。

（4）对农业节水和流域治理、水土保持实行综合统筹

农业节水不是一项孤立的工程，它是和水土保持、流域治理、环境污染防治等密切相关的。西北的一些地方在发展农业节水过程中，实行统筹安排与系统管理，把流域治理、水土保持工程和农业节水结合起来，实行综合治理，降低了成本，取得了良好的经济效益和生态效益。如甘肃省庄浪县近年来大力实施以修梯田、造林、种草、建淤地坝和小型水保工程为主的水土保持生态工程，通过有效拦蓄降水，减少土壤水肥流失，大大提高了耕地的蓄水保墒和拦泥减沙能力。目前，在甘肃已累计完成水土流失综合治理面积8.09万km2，占土壤侵蚀总面积的21%，占水蚀面积的59%；其中兴修梯田194.13万hm2，每年可拦蓄径流近10亿m3。

2.节水实践对立法的需求

为了促进水资源节约利用，我国先后颁布了水法、水污染防治法、城市供水条例、城市节约用水管理规定、城市地下水开发利用保护管理规定、城市供水水质管理规定、城市房屋便器水箱应用监督管理办法、城市供水价格管理办法等法律法规，并制定了一系列节水制度措施。这些制度包括：节水管理制度，取水许可制度；用水总量控制和定额管理相结合的制度，用水实行计量收费和超定额累进加价制度；节水产品质量认证制度，高耗水产品与设备淘汰制度；国家推行和鼓励开发利用节水技术制度，节水“三同时”制度、节水激励制度等。这些制度为建立节水型社会提供了良好的制度保障，但从西北地区农业节水的实践来看，立法明显存在滞后，有很多问题需要在立法层面研究解决。

首先现行法律有关节水制度设计仍停留在应付水资源危机的阶段，资源、经济、环境相协调的综合规划和决策体制尚未建立。现行立法规定带有较明显的计划经济时代的特征，没有反映出市场经济条件下的管理理念，缺乏强制与激励相结合，政府、市场与社会调节相结合的有效机制，忽略了政府的合理定位问题。制度设计未统筹考虑节水制度改革的阶段性目标和总体目标的关系、直接节水与间接节水的关系、集中节水与分散节水的关系、重点管理与分类管理的关系，制度设计偏重工业和城市，对农业节水缺乏制度性总体规划和具体措施。同时现行节水制度偏重政府管理，轻视市场调节和社会调整制度；偏重行政相对人节水责任，轻视政府节水责任；重实体制度，轻程序制度。尤其是缺乏反映地域性节水制度的设计和规定。其次，政府节水管理体制不健全，政府的节水管理定位不准，大多数法律没有对照有关政府权利，明确规定相应的政府义务。政府权利义务不对等，节水责任不具体不明确。再次，缺少节水交易市场，缺乏价格信号，水资源开发、利用和配置的经济合理性缺乏依据，难以实现水资源的优化配置，难以提高水资源的使用效率，难以有效地调动全社会节约水资源的积极性。最后，缺乏有效的节水技术创新激励制度，产权激励机制和市场激励机制不完善，政府对节水技术创新的支持不明确。农业节水服务体系尚未形成，创新系统要素欠缺，政府与市场在创新中的互动关系尚未确立起来。

农业节水实践迫切需要立法的完善。目前，西北许多省（自治区）根据实践已制定了地方性节水法规，如内蒙古制定了农业节水灌溉条例，宁夏颁布了节水用水条例，甘肃、陕西、新疆制定了城市节约用水条例。但节约用水的国家立法还存在空白，缺乏对节约用水立法的具体规定和统筹规划，根据我国水资源特别是西北地区水资源短缺的形势，国家应尽快出台节水法，对水资源保护合理利用作出明确规定，尤其要针对农业用水、节水作出明确规定，以适应节水实践的需求。

三、完善农业节水立法的几点认识

1.修改和完善水法

（1）对水权的动态流转作出规定

在市场经济体制下，应完善对水资源动态流转的规定，本着水资源合理高效利用的原则，建立水权交易制度，对水资源市场的主体资格、交易规则、交易对象、交易风险负担等内容作出相应规定，并对公众知情权和参与监督权作出相应规定。

（2）对集体经济水资源权属的规定进行修改

从水市场的要求出发，建议将水法第3条“农村集体经济组织的水塘和农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该集体经济组织使用”中的“使用”一词修改为“经营”，使农村集体经济组织对其管理的水工程及蓄水拥有一定程度的占有、使用、收益、处分权能。

（3）建立水资源补偿机制

水资源补偿机制作为一种生态补偿机制，包括水资源的开发利用与保护过程中水资源生态价值的补偿、水资源不同功能间的价值补偿以及水资源利用者对水资源保护者的补偿等。西北地区农业水资源补偿主要是水资源二次分配中其他行业的用水者向节约转让用水者作出的补偿，以及政府支持农业节水和生态用水的补偿。

2.制定专门的“农业节水法”

制定“农业节水法”是农业节水实践的要求，也是建立节水型社会的需要。当前农业用水是用水大户，“农业节水法”应明确规定国家支持农业节水，政府支持和补偿农户节水，兴修水利；明确用水单位、团体、农户和个人的节水责任、义务和用水行为；鼓励和支持农业科技单位开展节水工艺流程和技术、器具的研究开发和推广使用；规定农业节水的激励制度和责任制度。通过立法将推广农业节水的原则和要求以法律形式固定下来，明确农业节水的管理体制，以及各级政府和广大农民实施农业节水的责任和义务，并建立健全农业节水技术标准体系和农业节水指标评价体系。

3.健全相关法律制度

（1）构建水权制度

西北地区水资源贫乏，同时又存在水资源利用效率低下、浪费严重的问题，要避免这一现象，必须界定产权，要通过水权制度构建实行所有权和经营权相分离，明确水权，建立合理的水交易市场，实行水资源的有权使用和节约水资源的有权转让，保证水资源的高效合理利用。在交易方式上，可以采取货币交易、投资农业节水工程或建立水权银行。水权交易的价格由交易双方根据市场行情、交易带来的潜在收益及当地的实际协商确定，政府职能部门对水权交易进行登记备案与公示，并对交易的合规性、生态性等进行审查监督。

（2）完善水价制度

农业水价改革是促进节水农业发展的动力。对此，要在科学核定农业用水成本的前提下，逐步实施成本加微利的定价原则，完善水价。实行超定额累进加价制度，在定额范围内实行基本水价，超额部分实行累进加价。对于大型高扬程提水灌区、机电井灌区等，可采取提价与补贴相结合的办法解决供水成本与价格倒挂问题，并逐步把水费补贴转移到对节水灌溉技术推广应用的补贴上。当然，完善水价应在准确核实用水户按供水面积和农业灌溉成本收费的基础上，配置田间量水设施，逐步改变农户按灌溉亩次交费为按田间实灌水量收费，并将现行的水费计收方式，逐步向随用随交或先交后用方式转变。水价改革必须透明，要推行用水户水价听证会制度。

（3）实行节水产品认证制度

为了保证节水产品的质量，有效节水和鼓励节水产品不断优化更新，应将节水产品认证制度作为一项专门制度纳入法律法规体系，由产品质量部门进行宏观管理和规范，从生产、流通和消费等环节加强监管，对符合标准的予以认证，有效规范节水产品市场。

（4）建立农业节水补偿制度

农业节水补偿是指针对“主动节水”的行为，从经济上、技术上以及精神奖励等方面对农业节水主体进行补偿，以提高其节水积极性和节水能力，并将节约的水转移到其他行业和部门，实现水资源高效利用的一种机制。农业节水的实施者主要是灌区和农户，补偿的对象也应是灌区和农户。节水补偿的重点应是国家和各级政府通过财政政策和金融政策，对农业节水进行投入。同时，也可依托水权交易制度，对节约的水量进行交易，从而使节水主体获得一定收益。补偿方式也可多样，包括资金补偿、实物补偿和技术补偿等。目前西北地区推行修建节水工程而获得农业节约水量的做法就属于农业节水的实物补偿方式。

（5）确立农业节水激励制度，设立节水基金

我国水法第十一条规定，对于在水资源节约保护和污染防治方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。农业节水激励制度就是对该条规定的具体化，即通过财政补助、减免有关事业性收费等政策或通过设立节水基金，鼓励和支持用水主体节约用水、进行节水技术改造和污水回用，以促进水资源高效利用。节水基金的设立可借鉴新加坡的做法，基金的来源可由政府全部投入，或采取“政府出一点、民间捐一点、企业赞助一点”的方式募集资金，建立具有公益性质的节水基金。基金主要用于推动节水技术、节水产品的研发和节水科技成果的推广应用，奖励节水等。基金要专款专用，奖金的额度、申请的条件、审批和发放程序等可由省级政府具体规定。

4.创新农业节水管理体制

关于水资源管理体制，水法第十二条规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。针对西北地区水资源管理体制的现状，应逐步建立以流域为单位的水资源管理体制，打破各自为政的水资源管理旧体制，使整个流域用水做到全面规划，上下游用水统一调配，协调流域资源管理和行政区域水资源管理关系。2007年，甘肃省人大制定了《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》，依据该条例，甘肃省石羊河流域的管理采用流域管理和行政区域管理相结合，行政区域管理服从流域管理的管理体制，实现了水资源的流域性统一管理。从实践看，实行流域管理从体制上破解了农业节水体制的难题，通过流域水资源量的合理分配，控制农业用水量，促进了农业用水在零增长的条件下种植结构的转变和用水效率的提高。

5.完善农业节水投入机制

农业节水本质上是社会受益、生态受益，解决的是全国的水资源危机，应该由国家主导。目前国家对农业节水投入不足，农业节水投入机制也不完善，面对严峻的水形势，完善农业节水投资机制就显得尤为迫切。完善农业节水投入机制，首先国家应加大对农业节水的投入，尤其要加大对西北地区节水农业的投入和补贴，加大支持节水成果引进和推广的力度。农业节水工程作为水利基础设施建设应纳入地方基本建设规划。大中型灌区骨干工程和贫困地区农业节水工程建设应以国家和各级政府投资为主。其次，要建立国家和省级农业节水发展专项资金。其资金来源应包括各级政府的基本建设资金、财政支农资金、小农水事业费、水资源费和水费收入、农业综合开发资金、扶贫资金、占用农业灌溉水源的补偿资金等。同时还可从城市生活和工业用水量中及未来新增的供水量所计收的水费中提取一定比例用于农业节水。最后，可通过减免相关费用、提供税收优惠等方式鼓励市场投资农业节水科技成果的研发推广和农田水利设施的修建。

6.加强节水法制宣传教育

节水法律制度安排的实现有赖于良好的节水文化环境氛围的营造。节水实践亦反映出节水文化建设的必要性与重要性，只有调动民众的节水积极性，让民众自觉自愿地行动起来，才能使节水实践扎实推进。完善节水立法还应包括加强水情教育和节水法制宣传，增强全社会的忧患意识和节水意识，以及开展对农户节水技术的培训等。

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