建言献策：以碳汇机制带动草原生态与经济的平衡发展

○内蒙古自治区政协副主席 董恒宇

新时期国家投入巨资大规模搞草原生态建设，十年过去了，生态建设的效果如何？普遍认同的结论是：生态效益显著，社会效益一般，经济效益较差。原因在于生态效益不能转化为经济效益。草原生态环境好转了，但牧民的收入并没有实质性的增长，“民以食为天”，对于牧民来说生存永远是第一位的，缺乏牧民自发的、积极主动的配合，生态建设就缺乏可持续发展的动力，更难以获得相应的社会效益。

反思过去，在“十二五”我们应该制定更合理的政策和更完善的机制。在生存仍为民众首要问题的阶段，要在提高国民生态意识和健全国家补贴政策的基础上，积极探索市场利益驱动机制，以确保草原生态保护建设的正常运作。而作为现行机制的补充，碳汇正好为我们带来一种全新的资源和契机。

碳汇事业不仅仅是为草原保护建设找到了一种新的资源、开辟了一条新的投融资工具，更重要的是通过碳汇能创造出一种人人关心环境、关心节能减排的社会氛围，因为它与社会中每个人的“钱袋”直接相关——对于公众来说，关注环境保护、力行低碳生活就会得到好处，至少在经济上没有损失；对于农牧民，保证草场不超载过牧，不退化、沙化，保持草地自然健康状态，其收入就会有保证、有增加。这就是碳汇机制的核心内容。

实物资源运行机制和碳汇资源运行机制，两者是并行不悖和相互依存、相互补充的。

一、“三牧”的现实呼唤草原投入机制的转变

自然环境严酷、产业结构单一、基础设施薄弱和生产生活成本偏高是牧区的共同特点，这就造成了牧民生活的相对贫困。有一组数字很能说明问题，全国牧区人口仅占全国总人口的4%，而牧区贫困人口占全国贫困总人口的1/3；内蒙古有贫困人口91.7万，其中牧区贫困人口占60%。真正达到“三通、四有、五配套”的牧民不到30%。

牧区产业结构单一，牧民基本上依靠畜牧业增收，非牧收入所占比例很小。牧区草原生态保护建设与牧业增产、牧民增收的矛盾十分突出。由于草原基础设施条件差，抗御自然灾害能力弱，据不完全统计，全国牧区近40年来仅因雪、旱灾死亡的牲畜损失就超过300亿元。去冬今春，内蒙古、新疆等地的大雪依然对牧区的生产生活造成很大损失就是明证。经多年建设，虽然草原畜牧业发展基础得到了一定程度的加强，但从整体看，牧区推进现代草原畜牧业的步伐还比较缓慢，靠天养畜、粗放经营的局面仍未得到根本转变，牧民增收仍主要靠增加头数来实现，这必然会导致超载过牧并不断加大草原建设的压力。在这种情况下，加强草原生态的保护建设势必要减人、减畜，实行禁牧休牧和草畜平衡又会使草原畜牧业的生产成本上升，从而影响牧民增收。

牧民教育支出高也是造成牧民贫困的主要原因之一。近年来，内蒙古为整合教育资源，全面调整学校布局，撤并了一些办学条件差、生源不足的基层民族中小学，集中到旗县所在地或中心城镇办学，有些孩子要到近百公里以外去上学。寄宿学校由于宿舍食堂的规模小，容纳能力低，孩子自上幼儿园起，家里就得有专人陪读，到城里买房或租房居住，既增加了支出又减少了收入，估计牧区家庭的教育开支可能要占家庭收入的1/3。这种状况在内蒙古很普遍。

二、现行草原投入机制存在的问题

多年来，业界一直在呼吁国家出台生态补偿政策，要求对牧区实施直补，但至今仍未实现。现在国家主要以项目建设方式对草原投入，项目建设的效益，尤其是经济和社会效益很不理想。原因之一是这种投入机制不是“普惠制”的，项目运作和管理中也存在许多弊端。当然，从“十二五”始肯定会有所好转。

1.现行机制的运作缺乏灵活性。项目建设必须按照规程的要求实施投入，这是原则。但各地情况不一，以固定的程式去适应多变的条件，难免有削足适履之感。例如，内蒙古西部实施的退牧还草工程，当地政府为了追求更好的效果，想借实施退牧还草工程之机落实“转移发展战略”，将草地退化严重且失去生存条件地区的牧民转移出来，压缩牧业人口数量，从根本上减轻天然草场压力。所以，他们在工程实施的方法上做了一些改动，把本该小块围封的草场改为大块围封，把节省的围栏购置费用于安置移民。从当地的实际情况出发看，这种做法无疑是正确的，也是很有远见的；但从工程管理的角度看，这种做法却不符合规程，变通很难。

2.草原建设单项实施难以奏效。草原上实施的项目种类也很多，有禁牧休牧、人工种草、围栏封育、棚圈建设、牧业机械、良种工程等，但因项目投资额有限，也为兼顾公平，一户只能得到一两项，而且还有牧户没有得到，项目做得再好，对草原生态根本好转所起的作用是有限的。因为草原生态治理是系统工程，仅仅做好其中的某个单项意义不大。

3.牧业生产成本增大和社会不公问题。禁牧休牧是生态建设项目中的主要内容，禁牧休牧的生态效益有目共睹，但经济效益却大幅滑坡，继续实施禁牧休牧意味着多数牧民将为国家的生态安全继续做出牺牲。譬如，内蒙古赤峰市从2004年开始，全部8600万亩草原都落实了禁牧、休牧制度，但累计得到国家补助的面积才有2000多万亩，仅为实施禁牧休牧面积的1/4；通辽扎鲁特旗910万亩全年禁牧草场中，只有属于退牧还草项目的40万亩草场得到了补贴。休牧期间，牧民要投入资金贮备饲草料，细算起来，羊绒收入还不够三个月的饲草料费用。休牧成本高，农牧民增收很难。

同样的禁牧休牧，项目区有补贴，非项目区没补贴，没得到补贴的牧户只能默默地承受着因此而付出的更高的生产成本；在实际操作中往往因为失去公平而产生矛盾纠纷。

4.草原保护建设的可持续性问题。草原生态保护需要更长远的规划和可持续性的投入，否则生态效益是难以持久的。以禁牧项目来说，项目实施期限为5年，当地政府希望牧民利用项目补贴作为本金另谋生计，由于牧民的乡土观念重，加之缺乏劳动技能以及本地区社会经济状况限制等多方面的原因，绝大多数牧民并没有离开草原，只是养殖方式变了，项目区牧民将羊群以寄养方式转移到邻近地区。项目到期了，牲畜又都重新回到原来禁牧的草原上，似乎一切又回到了“原点”，又开始了新的一轮“超载—退化—治理”的循环，因为草原上的牧业人口数量并没有实质性的减少，在这个生态系统中各要素的比例仍然是失衡的。

草原保护建设确已取得了显著的生态效益，但也必须正视现行投入机制存在的问题。草原保护没有牧民自发地积极参与难以奏效，要让牧民自发地积极参与，必须与解决牧民的生存联系起来，最好的办法是让牧民看到他们自己创造的效益能够成为商品，并能以货币的形式得以体现——这除了草、肉、奶、绒、皮等实物商品形态外，另一种无形的商品形态“碳汇”已走进了草原——这就是我们要探索的新的草原投入机制的核心内涵。

三、碳汇机制

所谓碳汇，是指从空气中清除二氧化碳的过程、活动、机制。在林业、草业、种植业中，主要是指植物吸收大气中的二氧化碳并将其固定在植被或土壤中，从而减少该气体在大气中的浓度。草原碳汇工作就是通过市场机制实现草原的生态效益价值补偿，为草原保护建设提供了新的投融资渠道，使生态服务通过贸易获取回报。

1.碳汇机制将逐步付诸实施的必然性。国家发改委在哥本哈根气候峰会前夕，公布了自主温室气体减排目标，这是一个很高的减排目标，必须对国家现有的工业基础进行脱胎换骨式的改造，必须基于国家的生态环境全面好转并达到相当高的水平才可能达到。“言必信行必果”是中国人的行事信条，国家正在制定和出台相关政策。

《京都议定书》对碳汇交易作出了原则性的规定。推而广之，一个国家的不同地区间或一个地区的不同经济体之间也可以进行碳汇交易。中国是一个经济发展不平衡的国家，发达地区都是碳汇资源相对贫乏的地区，高排放经济体往往是效益好的经济体，效益不好的经济体又是碳汇资源丰富的经济体。这就是我国碳汇市场形成的社会基础。国际草原碳汇交易已有先例，如前不久，德国政府向中国政府正式承诺提供500万欧元的对华技术援助项目，项目内容主要包括草原碳汇机制和实际应用研究等。

2.碳汇机制形成的环境和条件。碳汇是生态文明时代的重要资源，正在成为新型的金融工具。我国在这一领域与国际差距不大，天津已在申报建立我国首家碳汇银行。我国作为国际碳排放大国和碳汇资源大国存在着巨大的碳交易市场。前不久联合国提出“天然碳汇”概念，认为天然碳汇是碳汇家族的主体，保护好森林、天然草原、湿地就是在增加天然碳汇，赢得二氧化碳排放权。

牧民是草原生态效益的创造者，在生态文明的时代，对他们来说充满了机会，因为牧民在保护建设草原、治理荒漠时不仅创造了物质财富，同时也创造了碳汇财富。我国草原碳汇丰富，健康的草原生态系统可起到维持大气化学平衡与稳定、控制温室效应的作用，草原不合理的利用，会减少大气中二氧化碳的固定量和加速草原土壤的碳排放。所以，草原碳汇是中国碳汇事业的重要组成部分，将对提升草原生态、社会、经济效益，提高牧民收入和生活质量产生巨大影响。草原碳汇机制的实现，将使草原潜在资源转化为可交易的经济商品，从而为草原生态建设、恢复和改善提供有利的资金支持。

3.碳汇机制形成的设想。要实现国家公布的自主温室气体减排目标，需要做的一是减排、二是增汇。减排就是对现有工业基础进行改造，就是发展低碳经济。低碳经济是以低能耗、低排放为基础的经济模式，其实质是提高能源的利用效率和创建清洁能源结构，核心是技术创新、制度创新和发展观念转变，也涉及到人们的价值观念、生活方式、行为模式等方方面面。而增汇主要是以增加自然碳汇为主的经济活动。

碳汇机制的形成首先要解决资金从哪儿出的问题。碳汇资金来源可以是多方面的，有的来源于国际碳贸易资金以及国家财政，有的来源于社会和公众。国家财政资金主要来源于税收，而部分财政资金本来就是要投入到生态保护与建设中去的，如果在税收项目中明确某块资金是直接用于增汇的税种，就可以在不增加企业税务负担的前提下有效地解决这个问题；仅仅是细化了税收项目和改变了运作方式，但它所产生的效果却是直接促进了企业节能减排和对设备的升级改造。如果明确地告诉企业该税金将用于某地草原生态环境治理，企业也会自觉地参与到资金使用效能的监督上，可谓一石三鸟。

草原碳汇的使用在管理上要力求简单，既然草地使用权是牧民的，那么草地如何使用政府无须过多干预。政府草原行政管理部门在与农牧民签订碳汇协议之后，所要做的工作只有一个——核查，只要牧民能够提供“可核证的排放消减量”，就按照增汇额度付与补偿。碳汇补偿资金应该实实在在落入农牧民口袋中。

四、结语

草原碳汇机制的全面落实可能还需要很长时间，因为在技术上、机制体制、政策层面上都要配套，但它是草原投入机制改革和发展的方向。建议各地开展相关研究工作，包括草原碳汇监测与评估等技术性课题以及相关管理性课题。有条件的省区创建碳汇市场并开展试点工作。至少国家“十二五”规划和未来十年、二十年计划应该有这样的前瞻性。