把脉支招：如何实现草原生态保护与牧民持续增收双赢

○农业部畜牧业司 黄 涛 李维薇

中国农业大学 张英俊

我国拥有天然草原60亿亩，占国土面积的41.7%。草原在我国绿色生态植被系统中占63%，具有涵养水源、调节气候、防风固沙等重要生态功能。全国266个牧区半牧区县（旗）近1 600万牧民生活在草原上，1.2亿少数民族人口中70%以上分布在草原地区。草原既是陆地生态屏障的主体，又是牧民群众最基础的生产生活资料。统筹解决好草原生态保护与牧民持续增收的问题，是实现农业部“两个千方百计、两个努力确保”目标的必然要求，对建设生态文明、繁荣牧区经济、促进民族团结与边疆稳定都具有重要意义。

近年来，国家不断加大草原生态保护建设力度，草原生态环境实现局部改善，但扶持牧区牧业发展、促进牧民增收的政策和投入相对较少。一些地方甚至将草原生态保护与牧民持续增收问题割裂或对立，对牧民的生存和发展不管不顾。将地区的公共利益简单粗暴地凌驾于牧民的个人利益之上，为了保护生态环境而牺牲牧民这一弱势群体的利益诉求，这不符合以人为本、公平正义的原则，也不可能真正实现自然与人的科学和谐发展。

一、草原生态保护之殇

2000年至今，中央财政累计投入240多亿元资金，组织实施了天然草原退牧还草、京津风沙源草地治理、西南岩溶地区石漠化草地治理等重大草原生态保护工程项目。通过建设草原围栏，实施补播改良、禁牧休牧等措施，工程项目区的草原生态得到局部恢复。农业部2009年草原监测结果显示，退牧还草工程区内的草原平均植被盖度、高度、鲜草产量和可食鲜草产量，比非工程区的分别提高12个百分点、36.2%、75.1%和84.1%。京津风沙源草地治理和西南岩溶地区石漠化草地治理工程区内，草原植被状况比非工程区也都有较大幅度改善。

但这些工程项目在建设内容设计上都有一个硬伤，就是只注重采取草原围栏和牲畜禁牧等生态保护措施，对促进畜牧业生产和牧民增收的措施考虑欠缺。这直接导致工程区牧民的生存和发展问题得不到妥善解决，为了生计，牧民不得不偷牧、盗牧、夜牧，造成工程区内治理、区外破坏，甚至是区内边治理、边被破坏的局面，草原建设质量难以保证，保护措施难以执行，治理成果难以巩固。

二、牧民持续增收之困

改革开放初期，牧区牧民的人均纯收入普遍高于农区农民的人均纯收入。但是近年来，由于种种原因，情况发生了改变。牧民的收入增长持续低于农区农民，牧民和农民的收入差距正在扩大。2008年，全国农民人均纯收入4 761元，而牧民人均纯收入只有4 026元，牧民人均纯收入是农民的84%。2000年至2008年，甘肃牧民收入增长71.0%，而同期农民收入增长90.6%。

在整个宏观经济快速发展的大背景下，牧民增收的比较速度不增反降，造成这种局面的主要因素有三。

1.政策性制约。近年来，国家加大了对“三农”的政策扶持力度，农民享受的国家财政补贴有农作物良种补贴、农机具购置补贴、种粮直补、农资综合补贴等，且年年都有；但“三牧”的扶持政策滞后，牧民享受的补贴只有退牧还草禁牧饲料粮补贴，补贴年限只有5年。近5年里，农民享受的人均补贴是牧民的1.53倍。

2.技能性制约。由于思想观念、风俗习惯、语言交流、教育水平等方面的原因，除了放牧养畜外，牧民基本不具备其他谋生手段，外出务工少，牧民人均纯收入中源于工资性收入比例小。

3.基础性制约。我国草原牧区地域辽阔，环境艰苦，道路不畅，基础设施建设落后。牧民日用品消费、交通、通讯及子女就学等方面的生活日常支出都高于农民。由于实行禁牧休牧，加之这些年生产资料价格上涨，牧民用于购买饲料粮的支出和其他畜牧业生产的支出也明显增加。

三、人草和谐发展之策

草原生态恶化的根本原因不是草畜矛盾，而是人草矛盾。牧区经济社会发展，如何避免陷入“人口增长—牲畜扩张—草原退化—效益降低—牧民增收困难”的恶性循环？根据经济学和管理学的“短板理论”，要想彻底解决草原生态保护和牧民持续增收的矛盾，必须充分协调各个利益主体（国家、草原、牧民及其饲养的牲畜）和各个相关环节（生态保护、产业发展、补贴保障、生活改善），统筹规划，互为促进，最终实现人草和谐发展。

1.草原要围栏封育，保护生态环境。国家向草原要生态，牧民向草原要生计，都必须以草原植被状况恢复良好为前提，这一点是相通的。在陆地生态系统中，草原是自我修复功能最强的植被群落之一。只要进行围栏封育，假以足够的时间和水热条件，退化草原就能依靠自身的修复功能，逐步恢复到被破坏前的原生状态。我们对退牧还草工程区18个县（旗）的遥感监测结果显示，2004年开始实施工程的草原，经过这些年的围栏封育，目前植被盖度比工程实施前提高6个百分点，鲜草产量提高18.4%，草原植被状况逐步改善。应加大退牧还草工程实施力度，扩大工程覆盖范围，提高草原围栏建设标准，通过工程项目建设推动草原承包经营和基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧等制度措施的全面落实，促进草原生态修复。但围栏只是保护手段，封育才是最终目的，如果草原保护制度和措施能够得到有效落实，草原是否围栏可以根据各地实际情况来决定。

2.牧民要搬迁定居，减轻草原压力。将退化严重、生态脆弱、地处偏远的草原上生活的牧民搬迁出来，在城镇近郊或基础条件较好的草原上建房定居，减少纯粹依靠放牧生存的牧民人口数量。这是解决人草矛盾，减轻草原承载压力，提高牧民生活质量，促进牧区城市化进程的有效手段。内蒙古包头市达茂旗原有游牧民6 620户，通过实施游牧民定居工程，有近4千户在城郊定居，约2千户在基础条件较好的草原上定居，定居率超过90%，牧民居住条件显著改善，反响良好。应继续组织实施游牧民定居工程，为所有居无定所的游牧民建设定居房屋，并适当提高房屋建设中央投资标准，严防在地方配套资金不到位、牧民自筹困难的情况下，将定居房建成简易房或危房。但牧民搬迁定居不能搞一刀切、齐步走，应在充分尊重牧民意愿的前提下，依据各地经济社会发展情况循序推进。

3.牲畜要舍饲圈养，转变生产方式。对在基础条件较好的草原上定居的牧民，除帮他们建房外，还应配套建设牲畜棚圈、人工饲草料地、青贮窖、饮水浇灌等设施，实现牲畜舍饲圈养。根据草原承载能力合理配置牲畜饲养数量，以草定畜、草畜平衡、舍饲圈养，是保护草原生态，转变畜牧业生产方式，提高牧民养殖效益的必由之路。宁夏自治区通过工程项目带动，实施全区范围的草原禁牧、牲畜舍饲圈养，对购买饲养种公畜和基础母畜进行补贴，草原生态得到有效恢复，畜牧业生产效益也大幅提高。应在现有的草原工程项目中，新增和提高牲畜棚圈等基础设施的投资任务比例，扶持牧民进行舍饲圈养，推进草原畜牧业生产方式转变。但舍饲圈养也需因地制宜，分区施策。对于植被状况恢复良好的传统放牧区，可以在不破坏草原生态的前提下实行舍饲与轮牧相结合的生产方式。

4.补偿要充足到位，扶助牧民民生。为了保护国家的生态环境，牧民将自己祖祖辈辈放牧使用的草原围栏、牲畜退牧，还要搬迁到完全陌生的地方居住。熟悉的生产生活方式遭遇剧烈变革，传统的游牧文化文明遭遇突然断裂，牧民为公共利益牺牲了个人利益，理应得到等额足够的国家补偿以保障他们的民生。民生是国之本，在牧民的生存发展得到有效保障的基础之上再谈草原生态保护，才是以人为本，才能公平正义，才可实践长久。

实施生态保护性补贴：一是全面实施禁牧减畜补贴，减轻草原放牧压力，这一点可以通过扩大西藏草原生态保护奖励试点范围，或者扩大退牧还草工程实施范围、提高禁牧补贴标准实现。二是设置村级草原生态保护公益性岗位，实施村级草原灾害测报员补贴。

实施生产发展性补贴：一是实施牧草良种、种草直补，提高牧民种草比较效益。二是实施人工饲草料地、牲畜暖棚、青贮窖、灌溉饮水设施等基建补贴，改善牧区基础生产条件。三是加大牧区优质种公畜、基础母畜补贴力度，建立牦牛政策保险制度，推进牧业良种化进程。四是提高牧民购置牧业机械的补贴标准和比例，提升牧业机械化水平。五是落实和完善牧民发展牧业生产小额贷款政策。六是实施牧区燃油补贴，对在草原上居住生活并从事牧业生产的牧民进行燃油补贴。

实施生活保障性补贴：一是实施移民保障补贴，对游牧民定居工程、生态移民工程项目户牧民，前三年的基本生活进行保障。二是实施养老教育补贴，为60岁以上的禁牧区牧民提供最低生活保障，对禁牧区牧民子女高中和大学教育进行生活补助。财政补贴要抓住主要对象和关键环节，充分利用并完善现有的补贴项目，充分突出政策的公益性、保障性和导向性。

5.产业要全面发展，保障和谐持久。草原不能一禁了之，牲畜不能一圈了之，牧民不能一搬或一补了之。授民以鱼还要授民以渔，应给各个环节的利益主体都找到合理的出路，发展相关产业，实现草原生态保护与牧民持续增收的和谐持久。

草原本身的出路。草原的生态保护是第一位的。但对于通过围栏封育、生态植被已经恢复稳定的草原，可以合理进行轮牧放牧和刈割加工利用，科学发展草业产业。这样既可以让牧民享受到生态建设的成果，也能在一定程度上减少草原防火的压力、增强抗灾保畜的能力。

移出牧民的出路。对于完全搬出草原在城镇近郊定居的牧民（或称为准市民），定下来还要稳得住、能脱贫。扶贫先扶智，除了搞好养老保险、医疗卫生、商铺学校、水电交通等基础建设外，还应加大阳光工程的倾斜力度，对他们进行实用技能的培训教育，提高其转移就业能力，帮扶他们转向二三产业谋发展。

留下牧民的出路。对于继续在基础条件较好的草原上定居从事畜牧业生产的牧民（或称为准农民），应指导他们成立合作经济组织，大力发展适度规模的家庭牧场。推广先进生产技术，规范经营管理行为，优化畜群结构，改良牲畜品种，加快周转出栏，发展加工增值，培育现代生态草原畜牧业，向产业内部延伸谋效益。应加大对家庭牧场、牧民合作经济组织和草畜企业的扶持力度，通过财政、税收、项目等方面的优惠政策来推动牧业发展，促进牧民增收致富。

草原牧区的问题已经引起全社会的广泛关注。2010的中央1号文件明确提出，要逐步完善适合牧区特点的农业补贴政策，加大力度筹集草原生态效益补偿资金，适当提高退牧还草禁牧补贴标准，推进西藏草原生态保护奖励机制试点工作。

今年“两会”期间，内蒙古代表团就“增加惠牧补贴、提高牧民收入”问题提出了具体建议，得到4位国家领导人、3位中央政治局常委的专门批示。目前，国家发改委正在牵头制定《生态补偿条例》，财政部正在牵头研究“三牧”扶持政策，农业部也正积极参与相关政策措施的研究制定工作。相信在党和国家的高度重视下，在各有关部门和地方的共同努力下，草原生态保护与牧民持续增收问题一定会得到逐步妥善解决，我们的草原生态环境一定会越来越美丽，牧区牧业发展一定会越来越顺利，牧民群众生活一定会越来越富裕！