加强基层兽医工作机构国有资产管理的思考

黄勇

（广西三江侗族自治县动物疫病预防控制中心，广西 三江 545500）

县级畜牧兽医局、动物疫病预防控制中心、动物卫生监督所和乡镇畜牧兽医站是我国基层兽医工作机构，担负着兽医行政管理、动物疫病防控、动物卫生行政执法和具体组织实施动物防疫公益性服务活动等社会事务，是我国兽医公共卫生安全管理的基础和基本工作单位。国有资产作为基层兽医工作机构履行职能工作必须具备的物质资源，只有合理使用、优化配置，才能促进动物疫病防控社会公益性活动的深入开展，实现现代政府的动物源性食品安全管理职能。

我国的基层兽医工作机构于二十世纪五十年代初开始设置，至七十年代末已初步趋于完备，国有资产的各种动产和不动产也具有一定规模。这些年来，随着兽医管理体制改革的实施，国家显著加大了对基层动物疫病防控和动物卫生监督的公共财政投入。2005年县级动物防疫冷链项目建设，2007年至今的乡镇畜牧兽医站基础设施项目建设，2008年县级动物卫生监督机构项目建设，2009年县级动物疫病防控机构项目建设，中央和地方各级财政投入了大量的资金进行基础设施建设，并配备了大量的仪器设备、办案取证工具及工作执法车辆等资产，极大地提高了基层动物疫病防控能力和兽医公共卫生管理水平。但是，目前我国基层兽医工作机构国有资产管理存在很多亟待研究解决的问题。加强和完善基层兽医工作机构国有资产管理，对于防止资产浪费和流失，维护资产的安全完整，促进资产的合理配置与有效利用，提高国有资产在动物疫病防控公益性服务和动物卫生执法监督工作中的作用，体现现代政府管理职能，都有十分重要的意义。

1 基层兽医工作机构国有资产管理缺失的表现

多年来，由于基层兽医工作机构对国有资产管理认识不足，管理意识淡薄，管理措施不到位，普遍存在家底不清、账实不符；闲置浪费、效率不高；制度虚设，职责不清；管理不严、流失严重的现象。

1.1 资产闲置，价值受损

基层兽医工作机构的国有资产中存在许多闲置资产。形成这些闲置资产的原因是：一方面，公共财政对项目建设的资产投资没有充分考虑项目单位对仪器设备的实际需要，盲目、重复配备仪器设备，造成资产闲置；另一方面，项目建设投资的仪器设备非常先进，不符合基层实际工作需要，工作人员不会使用或者没有机会使用；再一方面，资产使用期较长，由于时间的延长和科学技术的进步，在考虑物质损耗和精神损耗的情况下，固定资产在一般情况下已经折旧完毕，而且由于技术进步和使用不当造成资产提前退役，许多固定资产由于不再具有使用价值，单位又缺乏必要的资产清理和财务折旧处理，帐上列示的资产不再有任何意义，造成资产闲置。

1.2 家底不清，账实不符

由于基层兽医工作机构相关基础管理体制薄弱，单位执行力不足或部门之间配合不够，尤其是与财务管理脱节，造成账外资产的存在。一是资产管理人员不了解财务账上资产的存量情况，财务人员对资产实际情况也不甚了解，造成财务管理与资产实物管理相互脱节，有账无物，有物无账的情况较普遍；二是对于无偿调拨、配发或捐赠的资产未纳入单位资产管理的范畴，形成账外资产。这样不仅造成家底不清，账实不符，而且在出现问题时，相互推诿，难以分清责任，不可避免地造成国有资产损失。

1.3 管理不力，效率不高

基层兽医工作机构在国有资产管理工作中，对实物资产管理缺乏严格的审批、验收、使用、保管制度，责任不落实，造成财产损坏、丢失无人追究的问题。同样一件物品，个人资产使用的时间比较长，而国有资产使用的时间就相当短，不耐用，究其原因，就是国有资产缺乏必要的管理，或者即使有人管理，但由于资产的所有权由国家所拥有，管理者在管理时，责任心不强。同时，各单位（部门）在使用资产时，也会存在直接使用人在使用时的管理责任问题和使用的随意性问题，造成单位的国有资产使用期限缩短的现象。

1.4 控制不善，执行不力

基层兽医工作机构有些资产在形成的时候就隐藏着流失的危机，所有权不明，管理不善等都是资产流失的主要原因。由于工作人员严重不足，单位在取得资产时，通常只有极少数当事人了解资产的所有权属关系，而这些资产又没有固定的人员去负责专门管理，如耳标钳、连续注射器、冷藏包、录音笔、红外测温仪、解剖器具、照相机、摄像机、笔记本电脑等尤其明显。随着时间的推移和人员的变动，这些资产很可能随着人员的变动而流失，一些实用、耐用的物品，很大一部分都变成私人拥有了。单位国有资产的流失，不仅表现在所有权的流失，还表现在资产使用权的变动。基层兽医工作机构特别是乡镇畜牧兽医站有很大一部分资产，虽然所有权仍然属于国家，但体现在使用权上，单位资产长期被私人拥有和占用，国家资产的所有权无法得到体现，成为形式上的国家资产，实质上的个人资产。

2 基层兽医工作机构国有资产管理缺失的原因

造成基层兽医工作机构国有资产管理缺失的原因，既有认识上的误区，也有体制和管理上的原因。一方面，国有资产名义上是国家所有，单位占用，实际上变成了单位所有，政府和财政部门缺乏主导能力；另一方面，管理制度不完善，还没有形成一套完整的针对基层兽医工作机构国有资产的管理体系。

2.1 财务核算不规范

作为事业单位，基层兽医工作机构的财务会计工作应该是为基层兽医工作机构加强财务管理服务的，财务核算水平的高低直接影响会计信息质量的高低，并且影响单位财务管理水平。当前多数基层兽医工作机构都存在财务核算不规范。第一，财务人员设置不合理，单位负责人或出纳人员直接或间接的掌管资产核算工作；第二，财务人员业务素质偏低，工作能力有限，对非正常业务无法进行正确的财务核算；第三，账务设置不健全。一些基层兽医工作机构不按财务规则办事，只设总帐，没有明细账和固定资产卡片。有的工作机构明细帐不按资产分类记帐，反映不出资产的品名、型号、规格、数量；还有的单位没有固定资产卡片，账卡不符，账物不符，缺乏规范管理，造成资产管理混乱。不规范的财务核算直接导致财务管理缺乏信息基础，不能通过财务核算发现财务管理存在的问题。

2.2 财务监督不力

通常情况下，财务管理有两种职能：核算职能和监督职能。其中核算职能是前提，监督职能是保证。我国的基层兽医工作机构的财务监督职能并没有得到充分的体现，主要表现在财务管理的人权和事权没有分离，财务地位不独立，财务监督没有保证。由于这两种原因，基层兽医工作机构的财务职能受到限制，财务的核算职能和监督职能得不到相互配合，财务监督职能被弱化，造成财务管理不力。

2.3 内部管理不健全

执行力度不规范的内部控制无法给基层兽医工作机构的国有资产管理提供制度保证，无法通过制度来约束诸多问题的解决，这样就增加了资产管理出现问题的可能性。要解决资产管理上的问题，建立健全内部管理制度应该是重要的解决途径。如果不能有效的执行内部管理，就使得内部管理只是一种文字，而不是加强资产管理的手段，同样会导致国有资产财务管理出现问题。

3 基层兽医工作机构国有资产管理缺失的解决策略

根据“事业单位国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”原则，为了深化基层兽医工作机构国有资产管理，实现国有资产合理使用和保值增值，必须采取有效措施解决资产管理中存在的问题，建立起适应经济社会发展和动物疫病防控、动物卫生监督新形势需要的事业单位国有资产管理机制。

3.1 理顺管理体制，提高管理水平

做好基层兽医工作机构国有资产管理，关键要打好基础，狠抓三个方面的工作。一是加强财务人员的配备与管理，使财务工作形成体系和网络。二是抓好国有资产管理人员整体素质的提高，规范管理行为，提高管理效率，保证各项管理工作报表准确、规范。在抓好国有资产管理人员管理的同时，让基层兽医工作机构的领导（负责）人了解财务管理方面的方针、政策、法规、制度，使他们坚持原则，为国有资产管理人员撑腰，为资产管理创造良好环境。三是从抓各项内部管理制度入手，建立健全各项管理制度和工作规则，规范各项程序，特别要加强对投资性、建设性和国有资产购买、使用、处置的管理，并明确规定记帐、核算、报表、分析等项要求，实现国有资产规范、顺畅、高效地运作。

3.2 优化资源配置，发挥潜在效能

随着基层兽医工作机构向社会公益性服务、执法监督和体现政府管理职能方向的拓展，本着坚持优化配置，提高效益的原则对基层兽医工作机构国有资产实行监督管理，建立闲置性资产调剂制度，进行资产处置和闲置资产调剂，进而实现资产优化配置；对资产管理要相应制定基层兽医工作机构固定配置标准；对闲置的资产由政府以无偿调拨的方式重新进行配置，如果各基层兽医工作机构需新构建同类资产，必须先从现有闲置资产中调剂解决。同时，建立基层兽医工作机构领导（负责）人重大决策失误追究制度，单位领导（负责）人离任经济责任审计制度。

3.3 加强内部控制，提高工作效率

基层兽医工作机构要根据有关法律、法规和规范性文件的规定，完善内部控制，“建立健全资产购置、验收、保管、使用等内部管理制度”，严格加强单位国有资产管理，努力提高单位各种效益和资产的运行质量，努力降低消耗，减少开支，减少各种闲置资产，提高社会效益和工作效益。

3.4 加强日常监督，明确管理职责

通过资产清查，摸清家底，建立台账，并通过网络，加强与财政部门的信息互通，实现国有资产存量和变量的事前、事中、事后动态监管。并签订国有资产保管、养护责任状，把责任落实到位，量化到人，使管理工作横向到边，纵向到底，形成国有资产由财政部门统一管，基层兽医工作机构具体管，科室人人管的管理网络。

3.5 设立专门部门，加强资产管理

基层兽医工作机构配备专业技术人员对资产进行管理，这是国有资产管理工作规范化的根本保证。单位设立专业管理人员在管理单位国有资产上有更多的优势，他们可以更清楚的了解单位资产的使用情况，可以更及时的掌握资产在使用中所遇到的问题，以便及时有效的改善资产管理。同时，加强资产管理，还应该加强资产管理人员的培训，不断提高他们的业务素质和工作效率，推动动物疫病防控和动物卫生监督工作的深入开展。