住房保障对象的演变与困惑

汤腊梅

住房保障对象的确定是住房保障体系建设的一个重要环节，是住房保障制度完善的一个关键，是住房保障这一社会安全网的准入门槛。随着住房保障制度的完善，我国住房保障对象经历了从中低收入家庭到低收入家庭的演变，其目标定位日益准确，但实际操作中依然存在矛盾和困惑。科学界定住房保障对象，是当今住房保障理论研究和社会实践提出的一个热点和难点。

一、住房保障对象的现实演变

住房保障是国家和社会根据一定的法律和法规，通过国民收入的再分配，对社会成员的基本居住需要，提供实物救助和补贴的制度，是政府对不能实现自住其力的社会成员进行的居所救助，是社会保障体系的一个组成部分。随着我国住房保障制度的逐步完善，我国住房保障对象的目标定位经过了从中低收入家庭到低收入家庭的演变，这其中经历了以下三个阶段。

（一）1994～2003年，以经济适用房为主的住房分类供应体系对应的中低收入家庭目标定位阶段

1994年，国务院颁发《关于深化城镇住房制度改革的决定》（以下简称《决定》，国发[1994]43号），我国住房制度改革进入到一个全新阶段，《决定》把建立住房保障体系作为住房制度改革的基本内容，为日后住房保障体系的建立打下了制度基础。1994年12月建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部等联合印发《城镇经济适用住房建设管理办法》，提出经济适用住房，是以中低收入家庭住房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准建设的普通住宅。1998年国务院颁发《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发［1998］ 23号文），规定对我国不同收入家庭实施不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房；中低收入家庭购买经济适用房；高收入家庭购买商品房，由此构建起以经济适用房为主体的多层次住房供应体系。1998年7月，原建设部、原国家计委等联合颁布《关于大力发展经济适用住房的若干意见》，强化了经济适用住房的制度保障，按照政策要求，凡是房价收入比在6倍以下的城市均应建设经济适用住房。由此，形成我国经济适用住房建设的最高峰期。1999年、2000年、2001年，经济适用住房建设投资占商品住宅投资的比重分别达到17％、16％和14％。[1]1999年4月原建设部发布《城镇廉租住房管理办法》（建第 70号令），这是廉租住房制度的第一个专门的法令性文件，第一次明确提出城镇廉租住房是政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房，从此，我国廉租住房从实物配租开始起步，并从东部逐步向中西部发展。

这一阶段，我国经济适用房风起云涌，廉租房从无到有，但住房体系建设以强调市场化为主调，住房保障体系框架已经搭建但实际效果有限。因为，住房保障体系以建立和完善经济适用住房为主，经济适用住房作为解决城镇中低收入家庭住房问题的主要举措。但作为经济适用房供应主体的政府将住房的开发委托给房地产开发商，房地产开发商的趋利动机促使适合中低收入家庭的中小套户型比例减少，发展大套型和超大套型住房，超出中低收入家庭的支付能力。强调市场化所带来的市场失灵逐渐显现出来：商品房的繁荣与经济适用房、廉租房的稀缺同时并存；商品房空置与中低收入家庭住房困难同时并存；住房保障体系政策设计的住房保障对象定位与实际实施效果出现反差，政府为中低收入家庭提供的大量补贴和优惠被高收入家庭所享用，中低收入家庭的住房需求不能得到满足。

（二）2003～2007年，以廉租房为主的低收入家庭目标定位阶段

2003年12月，原建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局等联合印发《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，2004年5月，建设部、国家发展和改革委员会、国土资源部、人民银行等联合印发《经济适用住房管理办法》。这两个文件进一步明确廉租住房和经济适用住房的定位。廉租住房是以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅的方式保障城镇最低收入家庭的住房。经济适用住房是政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质以解决中低收入家庭住房问题的政策性商品住房。2005年7月，建设部和民政部再次颁布《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》（建住房[2005]122号），对廉租住房政策具体实施细节做出更详细的调整，申请对象户籍有所松动，家庭成员中有1人为当地非农业常住户口就可申请。2006年5月24日，国务院办公厅转发建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发[2006]37号），要求加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房，有步骤地解决低收入家庭的住房困难，第一次明确廉租住房和经济适用房的保障对象是针对低收入家庭。

这一阶段，住房体系建设由单纯市场化阶段转化为以市场化为主，政府干预的住房保障为辅的阶段[1]，住房保障体系将实现由以经济适用住房为主转化为以廉租房为主。原来住房体系的商品房、经济适用房、廉租住房的三分化变成了商品房、普通商品房、经济适用房、廉租住房四分法；原来经济适用房所涵盖的人群由普通商品住房和经济适用住房共同涵盖；经济适用房保障对象将由中低收入家庭缩小为低收入家庭；而廉租住房保障对象将由最低收入家庭扩大到低收入家庭。在37号文件中明确廉租住房是解决低收入家庭住房困难的主要渠道，要求稳步扩大廉租住房制度覆盖面，形成以廉租住房为主，以低收入家庭为保障对象的住房保障体系。

（三）2007年以后，低收入家庭保障对象拓宽与落实，住房保障体系全新发展的阶段

2007年8月13日，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，建设部、发展委等部门在进行了充分的调研和分析后，同时出台了新的《经济适用住房管理办法》和《廉租住房保障办法》，对以前关于住房保障体系的相关规定做了进一步的修订和改进。2007年12月5日建设部等5部委联合发布《关于改善农民工居住条件的指导意见》。2008年12月20日，国务院办公厅发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号），2009年、2010年国务院办公厅相继发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，这一系列有关住房保障政策文件密集下达和有效实施，我国住房保障体系建设进入到一个全新的时期。表现在：

1.以廉租住房为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系逐步完善。加大廉租住房建设力度，加强经济适用住房建设，加大城市棚户区、旧住宅区（危旧房，筒子楼）改造力度，都是解决城市低收入住房困难家庭的住房问题的住房保障体系的一部分。

2.住房保障对象实现无缝衔接并不断拓宽。这一阶段明确提出经济适用住房保障对象与廉租住房保障对象相衔接。明确提出住房保障对象不仅包括城市常住户口，而且也包括农民工，把改善农民工的居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容。

3.住房保障建设任务从定性到定量，任务不断明确具体，可操作性越强。24号文件明确要求：2007年底前，所有设区城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保。“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；而 131号文件进一步细化，提出2009年是加快保障性住房建设的关键一年。明确主要以实物方式，结合发放租赁补贴，解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题，要求再用两年时间，解决487万户城市低收入住房困难家庭的住房问题。即到2011年年底，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。2009年到2011年，全国平均每年新增130万套经济适用住房。

二、不同时期住房保障对象政策定位的比较分析

随着住房制度改革市场化取向的不断推进，住房体系中市场化体系和住房保障体系的发展日渐走向协调，住房保障体系内部不断完善，住房保障对象的定位在不断调整和优化，通过综合分析，我们可以得出以下结论：

（一）住房保障对象定位坚持“双困标准”

尽管住房保障对象在演变，但目标定位标准一直没有变。我国住房保障对象的目标定位包括两条标准，既低收入标准和住房困难标准。这是因为，保障性住房是一种准公共产品，为保证最贫困的人得到最多的社会福利的帮助，提高住房保障资源的社会效率，住房保障资源的分配需要目标定位，而财富定位和需要定位是目标定位传统而有效的方法。因此，我国住房保障对象界定为“住房困难”的“低收入家庭”，即“双困”家庭。当然，在实际中，“双困”标准会随着制度的推进、经济发展所带来的家庭人均可支配收入和人均住房水平的提高而不断调高。而且因为住房市场租金水平不同，居民收入水平不同，市民住房状况的差距不同，不同城市低收入和住房困难的认定标准会出现差异性。如北京、广州、杭州、长沙等城市对廉租住房保障对象的住房困难认定标准就不一样：北京和杭州采用人均住房使用面积在6m2以下，广州是人均居住面积在7 m2以下[2]，长沙是人均住房建筑面积12m2以下[3]。

（二）廉租住房保障对象不断扩大

首先，廉租住房界定在发生变化，1999年的《城镇廉租住房管理办法》规定实物形态的住房才能成为廉租房，2003年以后，“廉租房”不再仅仅指实物形态的住房，而是指包含实物分配和货币分配在内的一套保障体系。因此，廉租住房保障对象也由原来实物配租的对象，扩大到享受实物配租、租金补贴和租金核减的所有住户。且随着住房保障的发展，财政承受能力的增强，保障人群不断扩大。在2007年《廉租住房保障办法》中，廉租住房保障对象由住房困难的最低收入家庭扩大到低收入家庭。各地的实际操作，廉租住房保障对象的低收入标准也由最初的最低居民生活保障金标准，提高到最低工资标准，再提高到平均收入的一定比例的标准，住房困难标准也随人均住房水平的提高而不断调高。如上海城区住房困难认定标准从2001年12月的人均居住面积在5m2以下提高到2003年4月的6m2以下，2003年12月再次提高到7m2以下。

（三）经济适用住房保障对象不断优化

经济适用住房的定义越来越具体，保障人群更加明确。1994年《城镇经济适用住房建设管理办法》规定中，经济适用房的覆盖人群是中低收入的住房困难家庭，这是一个包括占全部城市人口70％的宽泛的概念。2004年《经济适用住房管理办法》明确鼓励中低收入家庭购买和低收入家庭租赁经济适用房，经济适用住房也作为解决中央、国家机关、直属企事业单位及军队等工作人员住房问题的住房保障政策。文件中“政府确定的供应对象”的规定，引起这一时段不少地方的经济适用房并没有给真正需要的人，而是变相成为了“公务员小区”等，损害了低收入者的利益。在2007年《经济适用住房管理办法》中，失误得到纠正，制度上的漏洞得到弥补，明确了经济适用住房是政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，具有保障性质的政策性住房，明确了经济适用住房的保障对象是城市低收入住房困难家庭[4]。

三、住房保障对象的现实困惑

住房保障对象的界定，理论上及政策上经过从宽泛到收窄，从模糊到具体的不断明确的过程，但实际操作中，依然存在不少困惑。

（一）住房保障对象覆盖率过低。我国住房保障对象明确为低收入家庭。但低收入家庭是一个相对和动态的概念，一般而言，低收入家庭的界定有绝对标准和相对标准。绝对标准指个体收入水平低于一定的标准，如低于国家规定的绝对贫困线、最低生活保障线等；相对标准是先将居民的收入水平从低到高分为若干等级进行排列，再将其中最低收入的某一个比例确定为低收入家庭。对低收入家庭标准的不同理解，导致对住房保障对象覆盖率目标值之间的较大差异。2009年11月18日，在北京大学召开的“百年中国经济：回顾与前瞻”论坛上，全国政协常委、国务院参事，北京大学经济学院李庆云教授提出，中国的保障性住房没有到位，他认为应该以“住有所居”为目标，住房保障的覆盖面应该占到50％到60％，而不是政府倡导的20％左右。我们的现实状况更令人担忧。2009年9月28日，住房和城乡建设部齐骥副部长告诉我们：截止2008年底，我国通过廉租住房建设和棚户区改造，解决了295万户城镇低收入家庭的住房困难；已有500多万户低收入家庭通过经济适用住房解决了住房难题；各类棚户区改造使130多万户居民住房条件得到改善。据统计，2008年底，全国总人口为132 802万人，其中城镇人口为60 667万人，按照城镇户均人口 2.91人计算，城镇人口总户数为20 847.77万户，根据2009年国民经济与社会发展统计公报，2008年有2 334万城市居民得到政府最低生活保障，根据以上数据，经过计算得出表2

表2 住房保障覆盖率状况

计算结果显示，目前城市低收入家庭中仅925万户，3 024.75万人纳入住房保障体系。分别占全部城市家庭及城市人口的4.44％和5％，只占20％低收入家庭总户数的22.18％。即使按照131号文件，按计划完成2009到2011年的住房保障任务，即三年解决747万户现有城市低收入家庭的住房困难，年均新增130万套共计390万套经济适用住房，即到2011年累计解决2 062万户低收入家庭的住房困难，也不到现有城市家庭的 10％，只占现有城市低收入家庭的 49.45％。这与市场经济体制下，政府均承担相当高比例的住房供给责任有较大差异。如日本的公营住宅将承租人资格明确界定为占城镇居民家庭 25％的最低收入阶层，新加坡政府以不同形式提供的住房占到80％，香港特区这一比例为近50％。这固然与其经济实力有直接关系，但同时也反映了现实需求量。目前我国城市家庭中4.44％的比例纳入住房保障体系，这是一个令政府和学者均不满意的答案，保障性住房建设任重而道远。

（二）住房保障对象的构成不合理

住房保障对象定位于低收入家庭，即城市所有无法从市场获得住房的低收入者都应该纳入住房保障范围。大多数城市的操作实践显示，一方面，住房保障覆盖率低，另一方面住房保障对象的构成存在不合理。

1.廉租住房实际保障对象存在扭曲住房保障目的的现象。《城镇廉租住房管理办法》规定：实物配租对象是孤、老、病、残等特殊困难家庭及其它急需救助的家庭，也就是说这些家庭是属于社会救济的对象。但实际操作中不少城市配租对象则既包括救济对象，也包括优抚对象甚至包括劳模。在我国政府职能工作和统计划分中，社会救济对象和优抚对象是两种不同的保障和扶助对象。社会救济是对社会成员基本生存权利的“兜底”保障，主要是在公民不能维持最低限度生活水平时，由国家和社会按照法定标准向其提供满足最低生活要求的资金和实物援助。社会救济的对象主要有：老、弱、病、残以及无固定收入、无法维持最低生活的城乡居民。而优抚是对社会有功人员的一种物质或精神补偿，对象是指中国人民解放军现役军人、残疾军人、复员军人等。将廉租房实物配租的对象配给并非是社会救济对象的优抚对象，脱离发廉租住房的保障目标。劳模既不属社会救济对象，也不属优抚对象，劳模入住廉租房体现出一种对一部分身份特殊的社会成员的奖励，这显然是对奖励与基本生活保障的混同[5]。

2.农民工依然受排挤。目前，住房保障对象的申请资格不仅包括收入门槛和住房困难门槛，也包括身份门槛。尽管逐步有深圳、长沙、青岛等更多的城市将农民工纳入廉租住房保障体系，尽管国务院发布了《关于改善农民工居住条件的指导意见》（以下简称“意见”），但现实是“当地城镇户口”依然是很多城市申请住房保障的第一个条件，且《意见》也只是明确用工单位是改善农民工居住条件的责任主体，这样不少城市还是把大量农民工排挤在城市住房保障范围之外。据国家统计局农民工统计监测调查，截至2008年12月31日，全国农民工总量为22 542万人。其中本乡镇以外就业的外出农民工数量为 14 041万人，占农民工总量的62.3％。农民工是城市脏活累活的直接承担者，是城市繁荣和发展不可或缺的力量，他们为城市的洁静和活力奉献，应该分享城市发展的成果，应该享受城市包括住房保障在内的社会保障。

3.“夹心层”大量存在。2007年24号文件将廉租住房的覆盖范围明确为低收入住房困难家庭，经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并要求经济适用房与廉租住房保障对象衔接。这就意味着进入住房保障体系的低收入家庭将在廉租房和经济适用房之间必能享受其一。但是，从各地实际情况看，一方面政策设计上廉租房和经济适用房保障对象没有做到无缝衔接，这中间存在一个既不能享受经济适用住房也不能享受廉租住房的夹心层；另一方面，在市场供应体系和住房保障体系之间也存在一个夹心层，他们是即不能享受经济适用住房也不具备市场购房能力的这部分家庭。夹心层家庭住房问题也需要政府有效重视，得到妥善处理。

科学界定住房保障的覆盖率和准确把握住房保障对象的构成是优化住房保障对象的两个关键。住房保障对象是随着国家城市化的发展、经济发展水平、政府的保障能力、住房发展阶段、低收入居民的住房保障需求等因素的变化而进行调整的。归根到底，应根据城市居民的住房支付能力确定，住房支付能力是住房保障对象的界定依据。

[1] 刘晓菲.我国住房保障的特征及归因分析[J].合作经济与科技, 2008（07）：126-127.

[2] 文林峰.城镇住房保障[M].北京：中国发展出版社, 2007：60-64.

[3] 左丹.长沙将新增 5400户廉租住房保障对象[N].湖南日报, 2008-05-28（01）.

[4] 李鹏, 武振霞.我国住房保障制度的演变[J].中国住宅设施, 2009（02）：14-17.

[5] 王军强.廉租房制度的演变与实践[D].北京：清华大学, 2007：16.