无缝隙理论视角下的跨区域环境监管模式

朱 玲,万玉秋,缪旭波,杨柳燕,汪晓勇

(1.南京大学环境学院污染控制与资源化国家重点实验室,南京 210093; 2.环境保护部华东环境保护督查中心,南京 210042)

1 无缝隙理论概述

无缝隙组织的概念是由拉塞尔·M·林登创造出来的,是指“可以流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织状态”。

无缝隙组织有三方面主要内容：

1.1 顾客导向

随着科技的发展、社会的进步,逐渐形成了买方市场,传统的精细分工的规模化生产的产品和服务已经不能满足日益多样化的顾客的需求。转而需要以无缝隙方式生产的多品种、小批量的产品和服务。顾客导向就是以顾客为中心,及时了解顾客需求的变化,并设法满足。

1.2 竞争导向

在政府部门引入竞争导向,改变“政府是不可替代的实体”的观念,鼓励民间组织的参与,使公共机构与民营机构、民营机构与民营机构之间彼此展开竞争。政府要采用分权的组织结构,引入BOT、进行市场测试、结合社区参与、与非营利组织合作等,提高公共服务的质量,降低公共服务的成本,进而促进整体行政效能的提高。

1.3 结果导向

无缝隙组织以结果为导向,强调具体的结果和产出,强调工作的实际结果。要制定明确可达的目标,处于同一工作进程中的人一起共事,围绕结果开展工作。改变传统的按职能分工的结构,打破部门之间的界限。通才取代专才,提高政府效率,实现开放政府和责任政府,提高政府的生产力和竞争力。

2 跨区域环境监管

环境本身是一个整体概念,环境介质之间是可以互相转化相互影响的,不能将环境各要素分开管理控制。环境问题具有明显的地域性,受到不同的地理位置、气候条件、资源状况、经济社会发展等影响而呈现出不同的特点。目前的环境监管是按照行政区域来划分、将各环境要素分开管理的,这显然是不符合环境问题特征的。新型的环境监管要求打破行政界限,结合自然的生态过程,按照流域、区域生态系统过程划分监管部门管辖空间。

2.1 目前我国的跨区域环境监管机构

国家环保部是我国的环境行政主管部门,负责从国家层面对我国的环境管理工作进行统筹安排,协调不同地区和重要流域尺度上的环境合作。我国在七大流域设立了流域管理机构,负责流域层面的水资源利用和管理,具备了一定的跨行政区协调职能。此外,一些环境压力较大的地区或省份之间也开展了相应的环境合作,此类合作多是由政府主导,在政府协商的基础上达成协议或共识,从而对各个行政区进行约束。省级环境行政主管部门是省域范围内环境管理及其协调的主要机构,省辖各市之间的环境合作多需要在省级环境行政主管部门协调下展开。

图 我国条块分割的环境监管模式Fig. The fragmentary environmentmonitoringmodel in China

但是现状这种条块分割的监管模式存在很多的问题见上图。首先,缺少必要的协调机构。除重点流域和个别地区建立了流域或区域尺度上的协调机构外,其它地区尚没有相应的协调机构。对于普遍存在的跨省、跨市环境问题,协调机构缺失的问题更加显得尤为突出。其次,行政区之间缺乏沟通和协作。分散的环境管理模式导致各行政区各自为政,彼此相互脱节,再加上信息流通不畅,很容易陷入“囚徒困境”。第三,已有的跨行政区管理机构问题突出。流域管理机构存在着行政级别低、不具执法权、职能单一、权责不明等诸多问题,严重影响了协调作用的发挥。已有的区域性环境合作组织在合作领域、合作深度以及合作的制度化等方面仍有待加强。

2.2 以顾客为导向的跨区域环境监管模式

公众是环境服务的最终使用者,因此环境监管应该以公众为导向,了解公众的需求,提供符合公众需求的环境服务。

无缝隙组织理论认为,按职能划分的 “执行同一功能的人应该共事”的分工模式应该被淘汰。尽管职能分工的确使政府有能力处理更复杂的问题,但与此同时也导致了政府内部职能分化、重复劳动、职责重复,大幅降低了工作质量和效率。我们主张“处于同一工作进程的人应该共事”,提倡按不同的工作进程对组织进行分工,提高组织的工作质量和效率。

按照无缝隙组织理论,环境监管部门应该遵循环境问题的内在规律,按区域、流域生态系统划分界限,从而确定地方性环境监管部门的管辖空间。取消按单要素设置的、地方性的监管部门,建立垂直结构的对应于一定内在的生态联系的综合环境监管机构。这就要求重新整合目前的监管机构,将按不同要素分类、按行政区域划分的监管部门合并职能,统一规划和调整,避免机构重复设置、职能交叉等监管资源浪费的情况发生。

3 以顾客为导向的跨区域环境监管模式实施条件与前提

3.1 制定综合性的环境监管法律体系

无缝隙组织就是以顾客为导向的法治组织。如果顾客没有权利,或者权利得不到法律的有效保障,那么无缝隙环境监管就失去了存在的意义,成为一纸空文。

首先,必须在国家的《宪法》和《环境保护法》中明确公民拥有环境权。公民要求保护环境、要求在适宜的环境中生存,那这些要求的法律依据是什么?这就需要明确公民的环境权。环境权是一种伴随着环境危机产生的、正在发展的新型法律权利。环境权的研究和提出始于 20世纪 60年代,美国学者萨克斯教授根据公共信托原理,首次提出了“环境权理论”。1972年联合国发表的《联合国人类环境会议宣言》中明确了有关环境权的概念：“人类有权在能够过尊严和福利生活的环境中,享有自由、平等和良好生活条件的基本权利”。我国《宪法》第九条第二款规定“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物,禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏自然资源”,第二十二条第二款规定“国家保护名胜古迹珍贵文物和其它重要历史文化遗产”,第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其它公害,国家组织鼓励植树造林,保护林木”。可见目前我国强调的是国家、公民保护环境的义务,并没有提及环境权。1989年修订后的《环境保护法》也没有关于环境权的描述。该法第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”,只是赋予了公民可以向环境管理部门检举揭发环境破坏行为的权利,并没有赋予公民对一切污染和破坏环境的单位和个人提起环境诉讼的权利,以及在其受到环境侵害时获得补偿的权利。环境权在法律实践上的障碍主要环境权的概念模糊、环境权主体不清晰以及环境权的内容不确定等。公民环境权利制度的确立,对于调动公民以及各种社会团体保护环境的主动性、积极性具有重要意义。因此,需要创新环境权的法律制度,在法律上明确公民的具体环境权利、权利的确定方法和程序,建立健全环境知情权与公众参与的结合制度,建立健全环境权的司法补偿机制。同时,加快环境诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设,调动公民维护自身及国家环境权益的积极性,以司法手段完善我国的环境监管。

其次,整合和完善跨区域环境监管法律体系。我国坚持依法治国,要进行无缝隙的跨区域环境监管,首先必须整合和完善跨区域环境监管法律体系。目前我国有关跨区域环境监管的立法分散在各种法律、法规、规章甚至规范性文件中,缺乏专门的立法,各种立法之间存在重复和矛盾的现象。为了完善跨区域环境监管的立法,需要健全跨区域环境监管的法律法规体系。在这个体系中,应当有中央立法和地方立法相结合,综合性立法与单行性立法相结合,区域性立法和流域性立法相结合,实体性立法与程序性立法相结合。应当制定一部综合性的跨区域环境监管的法律法规,明确环境监管部门的地位、机构组成、职能职责以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。

3.2 鼓励公众参与,积极发展非政府组织

在无缝隙环境监管中,每个公众都是环境监管部门的顾客。监管部门要检讨并改变传统的环境服务方式、调整工作人员与顾客之间接触交流的方式,做到重视顾客的反馈,并及时而妥善地处理、回馈,重视顾客对环境产品及服务提出的改善建议。提高办公透明度,推行电子办公、网上办公,直接与公众面对面。同时利用公众对破坏环境的企业和监管机构进行监督,对它们形成强大的监督压力。可以出台适当的鼓励性政策以调动公众参与地方可持续发展规划与决策的积极性,鼓励公众举报环境违法行为。鼓励性政策可以包括：授予荣誉称号、优先提供公共服务领域的就业机会、建立举报奖励机制、在政府专项资金中设立 “环保优先”奖励资金等,用于对环境破坏行为举报人的奖励,逐步形成全社会共同监督的机制。

环境保护团体等非政府组织在参与环境监管中具有重要的作用。跨区域环境破坏行为涉及到不同行政区之间的利益冲突,有些环境保护组织由于跨越了行政边界,可以站在整个区域的角度对政府环境行为和企业的环境破坏行为做出评价,监督政府的环境政策的实施和企业的破坏行为,提高公众的环境意识。

4 结 语

无缝隙组织理论是主张以顾客为导向的新型管理理论,它的建立能够提高政府等部门的办公效率,能够更好的为其顾客——公众服务,这与跨区域环境监管理论的发展目标相符合。无缝隙的跨区域环境监管模式的建立是在明确公民环境权的基础之上。在明确了公民的环境权及其内容后,需要整合和完善目前的跨区域环境监管体制;而如何整合现有的跨区域环境监管资源及职能,仍需要进一步的研究。

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