非本地居民犯罪强制措施高羁押率之反思

陈俊敏

(河南省政法管理干部学院,河南郑州 450002)

一、非本地居民犯罪强制措施适用的现状

随着经济的快速发展,城市的巨大变化之一就是人口的急剧膨胀,而流入人口的来源主要是农村人口,这些非本地户籍的外来人口为城市经济的繁荣作出了巨大的贡献,同时,在制度环境、习俗、收入等因素制约下,非本地人口与所在城市、社区的融合也伴随着一系列冲突,主要表现之一就是流动人口犯罪激增。例如在珠三角、长三角等地区,流动人口犯罪甚至达到城市犯罪总量的 50%以上,成为该地区最为显著的社会治安问题之一。对于非本地居民犯罪的惩处,实践中表现出一系列特别之处,除了在实体法上处罚比本地居民较重之外,在刑事程序上,也呈现一种“高押低保”的现象,客观上造成对非本地居民在刑事追究过程中的歧视待遇。本文主要分析后者。

例证一,以杭州市为例。对非本地居民的逮捕率基本维持在 95%左右,从三年的数据中可知,非本地居民的逮捕率高于本地居民,且呈逐年增高趋势。2005年流动人口逮捕率比本地人口高出 3.3个百分点,2006年二者差额为 4.5个百分点,2007年为 5个百分点。在 2007年杭州市提起公诉的盗窃案件中,盗窃金额为 2000～2500元的共 375件 /533人,其中被采取逮捕措施的为 362件,512人。而在盗窃金额刚刚达到 2000元的公诉案件中,68名被告人被采取逮捕措施。逮捕后处理情况为:68人中 2人被不起诉,1人被判处罚金, 2人被判处拘役缓刑,其余均被判处拘役和 3年以下有期徒刑缓刑[1]。就非本地居民犯罪后司法处置的整体情况而言,不起诉率只有 0.23%,但审后被判处管制、拘役以上刑罚的也只有 10%左右,明显不符合逮捕需要“可能判处徒刑以上刑罚”适用要件之要求。

例证二,以张家港市为例。与犯罪的本地人相比,在强制措施的适用上,外来人员呈现出“两高”的特点[2]。

一是诉前羁押率高。2005年至 2007年,公安机关移送张家港市检察院审查起诉的涉嫌犯罪的外来人员羁押率高达 90.5%,其中外省籍犯罪嫌疑人羁押率为 92.5%,江苏籍外来犯罪嫌疑人羁押率为 86.5%,而本地籍犯罪嫌疑人羁押率仅为 56.2%(见表 1)。

表1:2005-2007年度张家港市审查起诉情况

二是捕后判轻刑率高。三年来,被羁押的 3323名外来人员最终有 2008名被法院判处 3年以下轻刑,占总数的60%,其中 231人适用缓刑。

表2:2005-2007年度张家港市捕后判决情况

对以上两个表格进一步分析可以看出:1.本地居民与非本地居民涉嫌犯罪适用羁押率的高低显著不同。非本地居民的羁押率高达 90.5%,本地居民的羁押率是 56.2%,二者相差 34.3个百分点。从非所在省籍看,本省籍的羁押率是86.5%,外省籍的羁押率是 92.5%,二者相差 6个百分点。由此看来,侦查机关在适用羁押这种强制措施时,对非本地居民适用率相当高,明显带有强烈的不信任感和歧视性。2.对非本地居民适用轻缓刑时没有考虑适用非羁押型强制措施,这也在一定程度上提高了羁押率。表中数据载明,外地人员轻刑适用率与缓刑适用率相加是 71.5%,这些犯罪行为人完全可以考虑适用取保候审、监视居住等非羁押型强制措施,从而降低羁押率。但司法机关并没有这样做,可见司法机关对非本地居民权利的漠视,同时,它也与刑法的人性要求相背离。

窥一斑而见全貌,对流动人口大量适用羁押性的强制措施已经成为各地公安司法机关控制犯罪的普遍做法,这不仅体现在重刑犯上,即便是轻微的犯罪,诸如交通肇事、盗窃、轻伤害案件也基本上一刀切地关押起来。对犯罪严重的非本地人员按照刑诉法规定予以逮捕羁押,自然有无可置疑的合理性,但对大部分社会危害性、人身危险性并不严重的非本地居民采取羁押性强制措施,客观上增加了羁押成本,浪费了诉讼资源,无论与公正高效的诉讼价值追求和我国目前的经济状况都不相符。更重要的是这种做法直接侵害了非本地居民的宪法权利,即平等权和自由权。其不良影响不仅仅限于表面,还对和谐社会之构建与宽严相济的刑事政策之精神背道而驰,不能不令人深思。

二、非本地居民犯罪超比例适用强制措施之危害

(一)侵犯了公民的平等权

平等权是各国宪法普遍确认的一项基本权利。平等权既是人权保护的法律起点,也是人权保护的最终目标。早在近代资产阶级革命时期,西方的思想家们就提出了有关平等的思想,并在宪法中确认了“人人生而平等”的内容,使其正式成为一项公民的基本权利。在我国,平等权是指凡我国公民,不论其民族、性别、职业、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住年限等有何差别,也不论其出身、社会地位、政治地位有何不同,都平等地享有宪法和法律赋予的权利。我国《宪法》第 33条规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”在司法领域,公民的平等权尤为重要,体现为公民在立法、适用法律和守法上的平等。刑事司法领域的平等关乎公民的宪法权利之实现,诸如生命、自由、财产等重大权利的保障,因此,刑事诉讼法又被称为“小宪法”、犯罪嫌疑人的宪章。强制措施作为保障刑事诉讼活动正常开展的制度,无论从权力还是权利的角度,都只有一种标准,就是依法适用。如果仅因户籍是本地与外地加以适用上的不同对待,显然缺乏依据,也不符合宪法规定,客观上是沿用行政上的计划经济的身份制度来阻碍现代法治社会公民在法律面前的一律平等。

(二)扩大了对非本地居民的社会歧视

从目前的文献及公众的基本认识出发,我们可知流动人口是一个弱势群体。他们背井离乡,跋山涉水,弃儿别母,奔波谋生,在为城市和国家作出贡献的同时,并没有获得和城市人口同等的经济待遇和福利回报。一些人由于种种原因铤而走险,或者失足迷途,走上犯罪道路,这当然不能成为原谅弱势群体的理由。但是,从社会学和犯罪学的角度出发,我们不能把激增的流动人口犯罪全部归咎于流动人口的个体因素,社会转型期监管及保障制度、财富分配机制的改革等缺乏跟进措施也是重要的环境诱因。何况在观念上,城市越大越不能接纳非本地人口是各地的实际情况。换句话说,目前的社会二元化结构,使外地人不仅在观念上受歧视,在制度上也经历滞后规范的歧视。对于一部分犯罪之人,如果在程序对待上就重于本地人员或城市居民,不仅不是司法在力求摆出公正的面孔,反而是连社会公平的底线司法系统也在公然倡导歧视。这种作为扭曲社会良心的司法歧视为祸尤烈,长此以往,不仅不能促进社会正义,反而会造成道德伦理的混乱。

(三)违背了强制措施的比例性原则

刑事诉讼法设定羁押性和非羁押性强制措施,本意在于不同情况不同对待,既便于保障犯罪人的合法权益,又能提高诉讼效果。因此,对取保候审、监视居住及逮捕的甄别就必须严格执行法律的规定,精准地理解刑诉法规定的条件。非本地居民犯罪,特别是轻微犯罪,不可能判处徒刑以上刑罚的情况,比如盗窃刚好 800元,刚够立案条件,交通肇事后主动自首,积极赔偿,一般情况下按照司法实践不会判处实体刑罚。这些案件中犯罪人自然也不符合羁押侦查的条件。实践中,由于我国超职权主义的侦查观念的盛行,刑事强制措施在某种程度上具有了惩罚性特征,刑事强制措施日益实体化,完全沦为保障侦查顺利进行的预防措施。我国理论界就有学者曾对刑事强制措施的功能做过这样的概括:“刑事强制措施的应有功能是强制措施在刑事诉讼中确立并应用的内在性功能,如保障性、预防性、保护性、教育性功能。”[3]具体而言,刑事强制措施的预防性功能主要体现为预防犯罪嫌疑人、被告人继续犯罪。有些犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪后不思悔改,伺机继续犯罪。尤其是那些主观恶性较深的惯犯,更难轻易停止犯罪。有的犯罪嫌疑人、被告人在其罪行暴露后,还可能铤而走险对举报人、被害人、证人等进行报复。“根据不同的情况采取相应的刑事强制措施,限制或者剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由,就能起到预防其继续犯罪的作用”[3]。刑事强制措施的教育功能主要表现在以下三个方面:1.对被采取强制措施本人的教育;2.对社会上不稳定分子的教育;3.对公众的鼓舞教育。如果说刑事强制措施防止被追诉者对举报人、被害人、证人进行打击报复还算得上是其程序保障功能的表现的话,那么,预防被追诉者继续犯罪和教育被适用强制措施的人、社会不稳定分子乃至社会公众则明显有悖强制措施的程序本质,带有浓厚的实体化色彩[4]。在这种实体功能论的指引下,强制措施的比例性就放在了其次。

(四)助长了重控制轻保障的重刑观念

我国目前不少司法人员仍受传统执法思想的束缚。一是把逮捕作为一种刑事处罚,不少司法人员特别是侦查人员,片面强调逮捕的作用,认为“够罪即捕”,只有通过逮捕才能体现对犯罪分子打击的力度。“实际上,对于多数执法者而言,利用刑事诉讼程序来教育、惩罚犯罪嫌疑人甚至案外人的观念根深蒂固。我们对河北省Q市 99名办案人员进行的调查显示,44%的人认为‘给予嫌疑人、被告人一定惩罚’是刑事强制措施的重要功能之一”[4]。另外,在司法实践中,刑事强制措施还常常成为防止干扰、方便办案的手段。办案人员通常主观上认为“人押在里面比较听话”,在这种情况下,办案机关必然尽量将犯罪嫌疑人或被告人羁押,以利于采取一切手段取得口供,同时避免出现当事人对办案机关非法行为的举报和“申冤”,以及进行办案机关认为有碍其执法的其他活动[5]。二是对外来犯罪人员倾向于作出“有利于羁押”的推定,即无例外情况一般进行羁押。“在有证据证明有犯罪事实的情况下,因为担心外来犯罪嫌疑人不能按时到案、干扰证人或其他情况的发生,办案人员在适用取保候审时非常慎重,如无特别原因,首先会考虑对外来犯罪嫌疑人羁押”[6]。

可见,在我国的司法实践中,刑事强制措施,特别是羁押还有着一种强大的权力符号功能。公安机关为了解决大量案件,维护社会稳定,对于那些没有足够证据的犯罪嫌疑人(常常是惯犯)予以羁押,以此来警示、震慑其他类似的潜在的“犯罪人”不要犯罪,从而解决手头上的治安资源不足的状况,实现本辖区内的治安秩序的完好。在这些场合,刑事强制措施着实发挥着控制犯罪的角色,对于犯罪人的权益保障便被放在了其次。

(五)不利于罪犯的教育改造

“刑罚如两刃之剑,用之不当,则国家与个人双受其害”[7],漠视非本地居民平等适用刑事强制措施的程序权利,必然导致他们实体权利受到损害。根据宁波市 2006年的统计数据,逮捕后却最终免予刑事处罚的外地人只有 113人,而本应不起诉或免除刑事处罚,司法机关为避免承担国家赔偿最终将其判处拘役或有期徒刑的外地人一定远超这个数字[8]。严厉的刑事强制措施,换来的未必是外来犯罪人员的认罪服法,却可能是其对社会的仇视。非本地居民犯罪人员中,相当部分都是初犯、偶犯或者未成年人,他们通过一般的教育改造本可以成为守法公民。但根据社会学的标签理论,“行为者本人也不承认自己是越轨行为者。但是,如果这样的行为被公布于众,而且行为者的朋友、父母、雇主或警察、法庭等也视这个人为越轨行为者,他就有可能再次实施越轨行为。当再次越轨行为出现时,不但别人这样看——如认为某人是吸毒者、小偷、骗子、无赖或‘怪人’等,而且行为者本人也有意无意地接受了这些标签”[9]。一旦其进过看守所,就被贴上了不良分子的标签,从而被整个社会歧视,这很可能导致其自我放弃,与整个社会为敌。此外,看守所内人员素质参差不齐,容易引起犯罪分子相互感染,不利于社会对犯罪的综合治理,不利于减少和预防犯罪。

三、非本地居民犯罪强制措施适用的归位

非本地居民涉嫌犯罪,需要采取强制措施的,应当和本地居民一样,拥有法律面前的平等权利。任何因为外地人没有合适的财保或人保,就简单地超比例适用更严厉的羁押措施,都是对刑诉法规定的违反。在和谐社会和宽严相济刑事政策背景下,更是如此。一般而言,采取羁押性强制措施主要有以下几种理由:外地人本地没有固定住所,没有亲属,没有足够的财力缴纳保证金,没有固定工作,容易脱保等。针对上述困惑,侦查机关应当结合流动性社会的特点,与时俱进地创造解决问题的新途径,而不是一关了之。

(一)扩大保证人的范围,探索异地担保

实践中,在广大司法人员的认识里,所谓保证人就是本地人,是亲属,且符合刑诉法的其他要件。不包括单位和外地人、非亲属。但是,现代社会的发展,必然是城乡流动日趋频繁,在相当长的时期内,现代化就意味着农民走进城市,改变传统生活方式。因此,离开家乡、居住生活在城市的外地人,必然不会像在家乡一样有很多亲属跟在身边,初来打工创业自然不会一帆风顺地找到很稳定的工作。这些现状,在青年人身上最为普遍。因此,侦查部门可以试着用犯罪嫌疑人所在单位以单位名义为那些一时失足的初犯提供担保,取保候审。也可以做工作,争取单位领导、当事人朋友来保证。如果一些外地的家属具备保证条件,也可探索实行异地担保。司法部门所担心的脱保,从前述三个城市的情况来看,脱保仅为个例。“据统计,张家港市 2005年至 2007年移送该院审查起诉的未被羁押的 873名犯罪嫌疑人、被告人中,有 7人脱保。其中 4人为外省籍,2人为江苏籍外来人员,1人为张家港籍”[9]。脱保率并不高。事实上,国家容忍一定数量的脱保率是正常的。其所增加的风险和成本远小于一律羁押的危害。例如英国,被保释者不出庭率一般稳定在12%左右,其控制手段值得我们借鉴[10]。

(二)改进侦查机关内部的考核办法

自 20世纪 90年代初,侦查机关内部开始推行绩效管理模式,一般称为“目标考核”[12]。在考核办法中,将逮捕率列为主要内容。侦查人员为了在考核中占据优势,自然不容易仔细审查犯罪的非本地居民有无取保候审的条件,而是功利性地报送检察机关批准逮捕。如果由于不逮捕而造成当事人上访、闹事、自杀等不良后果的,办案人员则会受到责难和纪律处分。因此,部分办案人员就以作出报捕、批捕决定为手段排除承担不捕责任的风险。根据最高人民检察院的逮捕质量标准,捕后被判管制、拘役属于逮捕质量不高。而有的地方为了达到公众满意的治安率,自己制定了不同于最高检的考核办法。如在浙江省的考核中,流动人口犯罪嫌疑人捕后被判管制、拘役的,不属于逮捕质量不高的扣分项目。这也从另一个角度印证了流动人口和本地人员在强制措施适用上的不平等待遇。因此,要改变这一状况,必须从公安机关内部改变评价工作机制,取消单纯以逮捕率作为侦查好坏的评价标准。对于合理合法、在正常程序基础上办理的取保,脱保不能追究经办人员的责任。

(三)加大诉前刑事和解力度

刑事和解在中国国情下具有无可比拟的教育改造优势。各地司法实践和国外恢复性司法模式的广泛运用证明,刑事和解已经是一项获得被害人和被告人双方满意,节约司法成本、降低改造难度、促进社会和谐的具有广阔前景的制度。刑事和解在侦查阶段的提前运用,也是一种趋势,特别适合非本地居民犯罪时采取强制措施难的问题。轻微犯罪,一旦双方达成和解,侦查机关可以不考虑羁押,大胆适用取保,基本上排除脱保的危险。何况很多轻伤害案件借此可以撤销案件或不起诉。同时,对因刑事和解不捕的,应及时履行告知被害人及其家属的义务,保障被害人的知情权、参与权和救济权。

(四)立法鼓励轻微犯罪的直诉机制

轻微刑事犯罪占非本地居民犯罪的大部分,特别是青少年犯罪。这些案件如果按照正常的流程办理,由于刑案高发,一些发达地区的市、区办案压力非常大,因而案件的周期很长。这倒不是案件复杂所致。这种状况导致法院判决非常为难,本来应当作出较轻较短的刑期的裁定,但因为羁押时间过长,审判人员往往就会单纯地迎合这个时间延长刑期,以避免有关部门的错案赔偿。为避免这种弊病,一些地方开始在刑拘后,对认为无需逮捕或达不到逮捕条件的案件,从拘留阶段直接进入审查起诉,这样就大大缩短了因为羁押可能带来的问题。虽然,这种做法尚没有刑诉法的规定,但从减少案件积压,提高诉讼效率的视角看,并不违背刑诉法的精神,也不损害当事人的权益。各地的探索应当尽快获得立法部门的支持,以促进直诉制度良性发展。

(五)建立风险评估机制

是否保释而采取风险评估是国外的传统制度,在非本地居民犯罪运用强制措施时,也应当及时推广各地摸索出来的风险评估机制。应通过建立详细的量化的评估指标和由各地基层司法部门、居委会、村委会、学校及单位联动的协作,运用刑事个别化的原则,充分考量罪犯的人身危险性、脱保的可能性、妨碍作证等的可能性,减少对逮捕条件和取保条件把握的随意性。当然,随着评估的经常化,风险评估可以由具有自治性的社会中介机构、服务机构作出,为公安机关、司法机关决定适用何种强制措施提供依据。

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