浅谈铁路消防监督分级管理的实施

郜 杨

(铁道警官高等专科学校治安系,河南郑州 450053)

我国铁路路网规模已跃居亚洲第一、世界第三,到 2020年全国铁路营业里程将达 10万公里。铁路的快速发展,使得做好消防安全工作、创造良好消防安全环境的任务更加迫切。在消防工作面临挑战的同时,消防监督人员数量不足的问题日益突出。而加强铁路公安派出所(公安段)、乘警支(大)队消防监督工作,切实落实消防分级管理,也显得越来越重要。全面实施铁路公安派出所 (公安段)、乘警队第三级消防监督管理措施,全方位地开展消防安全检查,充分发挥一线民警消防监督工作能力,能有效地推动铁路消防监督管理工作的开展。

一、实施铁路消防监督分级管理的意义

新修订的《中华人民共和国消防法》(以下称《消防法》)是我国消防法制建设中的又一里程碑。此次修订的一项重要内容就是赋予公安派出所消防监督职责与权限。《消防法》第 53条规定:“公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育,具体办法由国务院公安部门规定。”《铁路消防管理办法》第 5条规定,“铁路消防工作由铁路公安机关实施监督管理”。铁路公安机关对铁路交通运输系统的消防监督管理是运用大量专业技术手段进行的行政执法行动。

铁路公安消防机构工作人员数量较少且流动性强。消防监督工作是专业性和技术性很强的工作,人员流动使真正熟悉消防业务、能完全适应各项工作的人员减少。随着社会经济的发展,铁路多次提速,新车站不断地建设并投入使用,新建、改建的铁路工程日益增多,消防监督人员数量不足的问题就更加突出。铁路公安派出所、乘警队是铁路公安工作的基础,在公安机关中人数多、分布广,与广大群众接触密切,对车站、线路、车辆情况熟悉。加强铁路公安派出所、乘警队第三级消防监督工作,对减少公安消防机构工作压力、完善消防监督体系、构筑铁路消防工作新格局具有重要的意义。

沈阳铁路局几年来由于狠抓三级消防监督,全局二、三级消防工作形成了纵横交错的网格管理。火灾隐患问题的 80%都是所队检查发现的,有力地保障了全局消防安全工作的有序开展,为铁路消防监督分级管理工作的开展提供了宝贵的经验。

二、铁路消防监督分级管理组织结构

铁路消防监督分级管理组织结构可用下图表示:

根据铁路消防监督分级管理组织结构,部局消防处的决策方案和行动计划可通过铁路公安局下达给铁路公安处再下达给派出所、乘警队执行,也可以下达给铁路公安局消防处、铁路公安处消防科,根据具体情况,由派出所、乘警队执行。根据决策的内容不同,可采用不同方式传达。如决定实施分级管理工作方针、各部门具体分工等,应以铁道部公安局名义下发文件,而有关对派出所授权等方面的工作则可以由各公安处根据各自管辖范围的具体情况自己制定规范。

三、铁路消防监督分级管理实施的基本要求

为了确保铁路消防监督分级管理能够顺利实施,应具备以下基本要求。

(一)依法检查

依法检查是指消防监督检查活动必须严格遵守法律规范的要求,消防监督检查主体应对其违法检查行为承担相应的法律责任。依法检查主要体现在以下方面:

1.消防监督检查权依法设定。消防监督检查权是消防行政职权,根据依法行政原则,任何行政权都必须依法设定。《消防法》和《消防监督检查规定》都对派出所消防监督检查权作出了明确规定。铁路公安派出所、乘警队进行消防监督检查是依法行使消防监督检查权。

2.消防监督检查权依法行使。一方面,行使消防监督检查权不能超越法定权限,超过法定权限属于越权,即为违法;另一方面,对于法律规定的职权一定要依法行使,不能放弃,否则就是失职,也是违法。根据公安部《消防监督检查规定》,公安派出所、乘警队应对上级公安机关确定的单位实施日常消防监督检查。

3.消防监督检查的内容、程序要符合法律规定。享有消防监督检查权的主体实施监督检查不是随意的,必须依据法律进行。一是检查的内容与范围必须合法,只有在法律规定的内容范围内才可以检查,而且必须检查,凡是没有法律规定的则不能检查。消防监督检查内容和范围在《消防监督检查规定》中作出了明确规定。二是检查时必须遵循法定的程序,如一般要求二人执法并出示执法证件,等等。

(二)明确消防监督权限分工及法律责任

公安部《消防监督检查规定》第 3条规定,公安派出所日常消防监督检查的单位范围由省级公安机关消防机构、公安派出所工作主管部门共同研究拟定,报省级公安机关确定。对于铁路来说,铁路公安派出所、乘警队消防监督检查权限分工由各铁路公安局研究拟定报铁道部公安局确定并严格按分工执行。在确定消防监督权限分工时应避免出现下列极端的情况:一是公安消防机构一包到底,忽略了派出所消防监督检查的职能;二是由于追究责任力度加大,公安消防机构为了减少责任,把本级管辖的消防安全重点单位下放到下一级公安消防机构,直至派出所和乘警队,导致所队消防监督检查任务过于繁重。

铁路消防监督实施分级管理,各级铁路公安消防机构及派出所、乘警队履行各自消防监督职责,那就必然涉及各自的法律责任,究竟由谁来承担责任以及承担何种责任,这个问题必须明确。从目前情况来看,第三级消防监督管理的法律责任相关规定还需要完善。

四、铁路公安三级消防监督工作现状及存在的问题

《消防监督检查规定》对公安派出所消防监督检查工作作出了较为具体的规定。铁道部公安局《转发公安部〈消防监督检查规定〉的通知》(公消〔2004〕55号)表明铁路公安系统也开始实施消防监督分级管理制度,并制定了一系列规章制度。修订后的《消防监督检查规定》(公安部 107号令)已经于 2009年 5月 1日起施行,该规定更加明确了公安派出所日常消防监督检查的范围和内容。随着消防法制建设的逐步完善,铁路公安派出所、乘警队的消防监督工作职责会更加明确,消防执法力度逐步加强。

铁路公安实行消防监督三级管理体制已有多年,铁路公安派出所和乘警队在消防监督执法检查中也做了不少工作,对消防机构的监督执法工作起到了促进和帮助作用,但由于各局处公安机关的认识和重视程度不同,消防监督分级管理工作发展很不平衡。从实际情况来看,在落实消防监督分级管理工作方面还存在一些突出的问题。

(一)铁道部公安局关于消防监督分级管理制度不够完善

目前铁道部公安局没有制定关于消防监督分级管理的规范性文件,铁路公安派出所和乘警队进行消防监督检查的法律依据主要表现在《铁路公安派出所执法执勤工作规范》第 127条规定的“治安消防检查工作主要包括对管辖范围内的车站、线路、设施设备、公共娱乐服务场所、特种行业及路内单位进行现场检查、清查等事项”,以及《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》相关条款中,派出所、乘警队可以对违反《治安管理处罚法》的消防违法行为实施行政处罚。因此,派出所和乘警队消防监督检查的授权和法律责任不够明确,是造成监督检查工作开展困难的重要原因。

(二)对消防监督分级管理的重要性认识不足

至今仍有少数单位没有对基层所队的消防监督职能作出具体规定。有的虽作了规定,但与消防科的检查范围、内容、工作标准和工作要求几乎一样,不切合实际;有的派出所没有设专职消防民警,消防监督成了纸上谈兵;有的单位没有对消防专兼职民警进行过业务培训,所队消防民警根本不知道如何开展消防检查。长期以来在铁路各单位甚至包括铁路公安机关内部形成了消防管理、监督检查、宣传等工作都应由消防部门负责的认识,基层所队进行消防监督检查似乎名不正、言不顺。如乘警虽按程序进行“三乘联检”,但仅仅对灭火器等消防设施检查,即使这样简单的检查有时也没有真正落实到位。在这种情况下很难及时发现和消除火灾隐患,保证旅客列车的消防安全。

(三)派出所和乘警队消防监督工作开展不够深入

基层所队大量的精力投入辖区治安工作,再花费时间和精力到消防监督检查上的积极性和主动性明显不足。有的派出所已经建立了派出所消防管理工作的各项制度、责任和措施,也有专职或兼职消防民警承担责任区的消防分工,但派出所消防工作开展得还不够深入,对消防工作程序不完全清楚,制度坚持不好、记录填写不全、档案管理漏项、法律文书制作不标准等问题是派出所消防监督工作存在的突出问题。

(四)基层所队民警缺乏消防监督管理的专业知识

由于消防监督管理不同于普通的治安案件,民警普遍感到消防监督管理工作专业性技术性强,点多面广,无从下手。在实际工作中,由于缺乏专业知识,仅满足于检查档案资料和灭火器材,往往不能及时、准确发现问题,甚至发现不了问题,不能帮助单位发现和消除火灾隐患。当发现火灾隐患后不知如何下发法律文书,法律文书适用条款不清楚。出现这种现象主要是因为所队的民警缺少正规的业务培训,没有掌握消防监督检查工作所必须具备的消防法律法规知识和相应的业务技能。

四、加强铁路消防监督分级管理实施的对策

(一)加强派出所和乘警队对消防监督工作重要性的认识

铁路公安基层所队要做好消防工作必须提高认识,切实担负起做好消防监督工作的职责。各级领导及基层民警都应充分认识到消防监督是所队的一项重要工作,要将其作为公安业务的一项经常性工作列入重要议事日程,纳入年度工作计划,结合实际制定具体的方案并认真加以落实。要建立完善的消防监督运作机制,成立专门的工作机构,逐级落实消防安全责任制和责任过错追究制度,树立牢固的消防责任意识。

(二)建立、健全有关消防监督分级管理的规章制度

首先,铁道部公安局应根据新修订的《消防法》和《消防监督检查规定》尽快制定铁路消防监督分级管理的规范性文件,从而明确消防处、科及铁路公安派出所、乘警队分级管理组织结构形式。同时,还应进一步明确铁路公安派出所和乘警队消防监督检查的对象、职责、权限、程序,建立简便易行且符合实际的工作方式。

其次,各级铁路公安机关要制定细化的操作性规定,特别是执法质量考评和内部监督制约机制方面的规定,切实将公安派出所、乘警队消防监督管理纳入工作考核、评定范畴,明确公安派出所消防监督管理职责,完善检查考评、奖惩激励等机制。各铁路公安局可根据《消防监督检查规定》和铁道部公安局《转发公安部〈消防监督检查规定〉的通知》确定监督检查量化标准,规定消防监督检查的具体内容、检查程序、检查形式、检查数量、检查时限等,逐项制定工作标准,对消防执法台账、法律文书、执法档案、执法质量提出明确的工作量化要求,并进行严格的考核。

再次,派出所消防工作规范化须有一系列规章制度来保证。一要实行监督工作例会制度,定期召开专门会议,研究、布置本辖区当前消防监督管理工作的要点、计划和实施方案,明确重点,落实到人;二要实行消防监督管理工作报告制度,工作情况定期汇报和重大问题及时报告相结合,及时全面、准确地掌握消防工作的动态,促进消防监督管理的制度化、经常化、规范化。

(三)加强培训和业务指导

消防业务是否熟练是制约所队消防监督工作的重要因素。加强对民警的培训与指导是所队做好消防监督工作的必要条件。

1.培训内容应更加专业、系统、全面。对于消防工作者,系统的理论学习尽管枯燥,而且还要花费大量时间,但却必不可少。许多单位或多或少都对民警进行过消防培训,但以往的培训一般局限于灭火器的使用、检查,扑救初起火灾的方法等基本常识。要做好消防监督检查工作,仅有这些常识是远远不够的。因此,对于专兼职消防民警应进行更加系统的专业培训。

2.在培训中要结合铁路实际情况,正确充分地运用消防科学理论,对消防燃烧学的基本理论以及建筑防火、电气防火及消防设施器材等方面的内容进行学习。通过学习使消防监督民警在消防监督执法过程中可以真正发现问题,检查出火灾隐患,达到消防监督检查的目的。另外要通过培训解决消防监督执法工作中出现的监督执法程序、法律文书等不符合要求的问题。消防民警必须掌握消防法律法规和政策、消防安全管理规章制度,从而避免消防监督民警在消防监督执法时因为不懂消防技术规范,提出让单位整改的火灾隐患没有法律依据或概念模糊。

培训教材编写应充分结合铁路系统自身的特殊性及当前铁路消防工作的实际情况,加强针对性、应用性。铁路公安消防机构可将常用消防法律法规、消防技术规范等进行摘录并印制成小册子,消防民警随用随查,方便工作,从而提高工作效率和质量。

2.加强消防部门的业务指导。《消防监督检查规定》第 4条规定,公安机关消防机构应当与公安派出所共同做好辖区消防监督工作,并对公安派出所开展日常消防监督检查工作进行指导,定期对公安派出所民警进行消防监督业务培训。系统的学习只是为消防监督工作建立理论基础。仅仅有理论,民警在实际监督检查工作中还是很难发现和恰当地处置问题。所队消防民警可以通过和消防部门一同检查的方法快速掌握基本的检查程序、工作方法,了解消防法律法规和消防监督管理办法发生变化的情况。业务指导可以和消防部门的常规监督管理工作结合起来,不必局限于时间和形式,关键是高效、灵活。

通过培训和业务指导,使每一位派出所消防工作人员都能做到持证上岗,业务熟悉。在消防行政执法过程中必须做到程序、手续、文书等均符合法律的要求,这样才能保障消防监督主体更权威、手段更有力、结果更有效。

五、结束语

铁路公安派出所、乘警支 (大)队的第三级消防监督工作是铁路消防工作的重要组成部分。在当前铁路快速发展、消防安全任务日益加重的严峻形势下,要积极探索新方法、新思路,充分发挥所队的消防监督作用,形成权责明晰、运行规范的消防监督分级管理工作新格局,为铁路消防安全提供更好的保障。