应急物流园与城市综合防灾减灾体系相互功用的初步研究*

王晓燕

(长安大学建筑工程学院，陕西西安710064)

0 引言

近年，自然灾害、社会安全事件频频发生，且灾害事件日趋复杂化，而城市综合防灾减灾系统显得力不从心，现实迫切需要加强灾害应急的研究，提高应对灾害的主动性。分析我国城市综合防灾减灾体系的基本特征，立足应急物流园建设理论基础，探讨应急物流园建设对于城市综合防灾减灾体系的作用，从构筑高效减灾防灾体系角度来建设应急物流园，对于城市的综合防灾减灾体系建设具有重要意义。

1 城市综合防灾减灾体系的局限性

城市综合防灾体系指为抵御和减轻各种自然灾害和人为灾害及由此引起的次生灾害，对城市居民生命财产和各项工程设施所采取的各种预防措施，其内容包括预测、预警、预防、减轻、救援、恢复等6个环节。1990年代初期，我国加入“国际减灾十年”活动，确立了“综合防灾减灾”的灾害预防理念。由于缺乏配套法律法规的规范和指导，这一思想并未得到落实。直到2003年“非典”事件，城市综合防灾减灾才被提升到国家战略的高度，陆续出台了国家自然灾害总体应急预案、各部门专项应急预案和省区应急预案等各类预案约135万多件;97.9%的市(地)和92.8%的县(县级市)均制定了总体应急预案［1］，初步建立了以“中国减灾委”为核心的突发事件应急管理的组织体系。城市综合防灾减灾体系特点表现为:①从被动应对性救援转向主动防御性建设，初步建立以危机管理和预案分析为主的综合防灾减灾体系;②从过去单一灾种的部门负责管理转向综合灾害管理，加强建设城市综合防灾硬件设施和制度的系统完善;③转向以应急为主要目的的运行管理、综合协调方面的研究和统筹规划建设，完善了城市生活空间、预防空间(救灾储备库)、减灾抗灾救援空间(应急避难场所)等的合理配置［2］。城市综合防灾体系整合了灾前预防、灾中应急和灾后重建3个方面，建立了严密的协调和管理机制，并由完善的工程性措施和非工程性措施提供了实施保障的防灾防护体系［3］。目前，城市综合防灾体系仍然存在部门分割、缺乏协调等问题，综合防灾减灾还是浮于表面，缺乏具体落实的有效保障措施。

1.1 综合防灾减灾系统的实用性较低

虽然城市都编制了综合防灾减灾规划和突发公共事件应急体系建设规划，但是都沿用了过去单一灾种应对机制下的部门负责制。对灾害的管理依然是分灾种、分部门负责管理和建立相应的监测、预警、预报等应对措施，多部门分散管理，缺乏有效协作，重复建设和应急盲点依然较多。

1.2 综合防灾减灾系统的储备保障力不足

在城市综合防灾减灾体系中，防灾主要通过国家和社会储备建立完善的物质保障机制，以应对突发事件的需求。减灾主要通过日常管理排除和减弱各类人为灾祸的影响，降低自然灾害与人为灾害共振的频率。防灾的作用主要偏向于对自然灾害的预防和应对，但自然灾害具有不可预测的特点，因而很容易将防灾的管理落于案头文字，失去保障性。

1.3 综合防灾减灾系统的效能不高

我国综合防灾减灾系统效能不高，系统减灾能力仍比较脆弱，防灾减灾速度慢。近50年来，每年因自然灾害造成的直接经济损失约占国民生产总值的4%［4］，尤其是2008年，我国国内生产总值GDP是300 670亿元，灾损直接经济损失占GDP的4.5%。“十五”期间459个地质灾害预警项目的投入经费为52 369万元［5］，同期各类灾害直接经济损失3 017.3亿元，投入预警经费仅占损失的0.17%(表1)。国家综合防灾科技研究投入不足，而防灾减灾的社会效益又远大于经济效益，难以吸引社会力量投入，造成防灾减灾科技发展滞后，灾害预警应对措施不足，灾害损失巨大，成为一个影响我国和谐发展的重大问题。

表1 2001年以来全国自然灾害受损情况

1.4 城市综合防灾减灾系统的运管机制灵活性差

城市防灾减灾体系中，轻防重救，缺乏危机意识和应急保障系统建设，对灾害深入系统的研究不够，没有建立统一的灾害应急指挥协调机构和灵活高效防灾体系，更欠缺常态下的应急联动协调机制。并且，应急储备仍然以国家和地方政府储备为主，社会储备为辅，缺乏灵活的储备机制，也导致应急储备的不足，紧急状态下反应机制不健全，灾害发生后，容易因救援不力造成灾害扩大化［6－12］。

2 应急物流园对城市综合防灾减灾的功用

应急物流园区(Emergency Logistics Park)是聚合了应急物流所有功能的实体城市功能区，集聚了应急管理、物资储备、物资运输和信息管理于一体，是城市防灾减灾系统中国家和地方政府常备应急管理的核心组成部分。应急物流园的特征体现在5个方面:①应急指挥、管理、储备、运输、协调、信息等应急物流内容综合化的职能空间集合体;②政府建立常态化应急综合管理的常设机构，也是综合防灾减灾体系由虚向实转变的空间载体;③各级政府进行应急物质动态储备的基地;④应急物流系统市场化运作的有效途径;⑤优化城市减灾防灾系统结构的产业集群。应急物流园在城市综合防灾减灾中的功用主要体现在以下5方面。

2.1 应急物流园是城市综合防灾减灾系统的有机组成

应急物流园是政府不同部门协同建设、多部门参与的综合防灾减灾指挥协调中心。应急物流园作为应急救助的核心组成部分，实际上也是综合防灾体系的物质储备、加工、运输的主要功能区，是综合防灾减灾功能的具体落实。应急物流园建设能够稳定应急物质储备，借助市场化合同储备来减轻政府采购储备的压力，既可以提高储备的动态性和稳定性，降低国家综合防灾减灾资金沉淀和成本，又能提高应急储备物质的质量，防止应急储备物质年久腐坏造成社会财富的浪费，提高应急储备的保障力。

2.2 应急物流园是综合防灾减灾由虚向实转化的空间载体

城市综合防灾减灾系统的运转具有从上至下指令式的特点，大多数综合防灾减灾目标和管理措施仅能停留在文件或者规划等虚体社会管理系统中。应急物流园是为应对突发事件而建立的社会预应管理空间，不但有着完善的应急预案，还有相应的应对措施，将各类综合防灾减灾的要求和目标落实到城市建设、社会管理的项目中，建构起平时服务于社会生产活动和流通服务的综合防灾减灾硬件设施，既提高综合防灾减灾的保障力度，又能将综合防灾减灾的各类具体目标和指令与社会生产管理协作一体化发展，将综合防灾减灾的工作做实。

2.3 应急物流园增强综合防灾系统应对各类灾害的能力

应急物流园是多部门协作的应急管理中心，不但具有灾情预测功能，常备各种应急方案和应急预案，还具有多部门共同参与的日常化管理职能。灾害发生之前各项准备工作较为充分，对各类灾害及其带来的可能影响、范围、后果都有假设和预估，预案启动也只要很短的时间，不会影响或延误应急物资保障。多部门间的协同保障灾情统计和信息快速集合，确保救灾物资的供应、组织、物流配套间的协调，保证了救灾的时效性和专业性。

2.4 应急物流园为综合防灾减灾提供了强大的信息支撑平台

应急物流园的管理信息平台包括突发事件信息同步系统、应急物流预案决策系统、应急物质采购、储备适时监控系统、应急物流综合调运系统、应急物流专家库和专家辅助决策系统等系统。应急物流园信息系统挂钩商贸物流与区域物流系统，充分掌握了各种生产生活供需动态、生产资源与要素分布情况，提高了紧急状态应急物资的保障性，借助商业物流的多源性特点和完备的信息系统、运输配送系统、加工组配包装系统，及时组织多途径、多地区的物质调运和运输，满足多种灾害或突发事件的急迫性、大量性、多样化需求，使众多企业、物流中心进行协调分工合作，有效调配各种应急物资，为综合防灾、减灾、救灾提供强大的物资支撑。

2.5 应急物流园开拓了城市综合防灾减灾社会化的新领域

现有的综合防灾减灾由政府独立担当，无论从防灾战略或减灾技术的科学研究，还是综合防灾减灾的管理，抑或是政府临时组织救灾的能力，都受制于经费和繁琐的工作程序制约，往往显示出力不从心的局面，也降低了政府的公信力。应急物流园通过市场化运作、社会化参与，组织众多的物流中心、物流企业共同参与救灾防灾的工作，调动各界力量共同参与应急救助，弥补综合防灾体制协调性不足的缺陷，将政府的综合防灾减灾与应急物流管理功能分散到社会企业、物流中心，调动企业、民众的救灾责任与综合防灾减灾意识，提高全社会综合防灾减灾水平和能力。

3 综合防灾减灾体系对应急物流园建设的要求

从城市综合防灾减灾体系的需求来看，应急物流园建设需要与国家的社会经济分布格局、生产分布格局和交通系统格局相一致。

3.1 应急物流园的建设应与国家主体功能区划协调一致

城市及城市集群等经济发达区，既是我国生产力和国家财富集聚的核心，也是我国人口高度集中地，一旦发生灾害，损失较大，因此综合防灾减灾体系建设的需求迫切，而且要求既要考虑区域性自然灾害的种类、频率及可能带来的损失，还要考虑各种可能发生的人为灾祸和预防措施。应急物流园建设应根据国家主体功能区划和区域经济社会可持续发展要求，结合灾害形势进行规划建设，建立城市群灾害应急联动、联合防御协作体系，提高城市、城市群综合防灾减灾能力。2009年国家陆续颁布11个区域发展规划，东北、中部、西部新的经济增长极逐步形成，因而应急物流园的建设要与国家主体功能区协调一致，确保园区建设能提高我国综合防灾减灾体系的效力与效率。

3.2 应急物流园的宏观布局应与生产力分布格局相一致

突发应急事件属于小概率事件，进行大规模的硬件建设和物质储备不仅会导致应急管理资金的沉淀和成本增加，而且因物质储备使用期限会造成社会财富的浪费，极有可能导致应急事件发生时难以得到有效的应急救助。所以应急物流园的宏观布局多结合现有生产资料市场、商贸物流、区域物流中心来建设，既可服务于生产、消费市场需求和经济发展，调剂区域物资余缺，还能扩展资源要素生产地、物流核心区的功能，提高物流园所在城市综合防灾减灾能力。目前国家已经建成西安、郑州、合肥、武汉、南宁、长沙、成都、哈尔滨、天津、沈阳等10个紧急物质储备库和大连、黄岛、岱山、镇海等4个能源储备基地，应急物流园应该与这些区域性物流中心共建协生，发挥“商急结合、平营灾保”的作用，在平时保障商贸物流的顺畅、效益，在突发事件发生时，能尽快调动商贸物流参与应急救助，从供应链解决应急救助物资的不足。

3.3 应急物流园建设应立足综合运输体系的协调

应急物流园既是综合防灾减灾体系的区域指挥中心和应急物质仓储区，又是灾害救助时多式联运的中转站和区域应急物流的输配站，是公路、铁路、航空、水路综合运输枢纽。应急物流园的综合防灾、减灾、救灾的功能必须借助综合运输网才能完成，因而应急物流园的建设应与综合交通运输系统相协调。此外，应急物流园还需克服灾害发生时对交通条件的改变，要求园区周边道路系统尽量具有多通途、环状交通与直线、迂回网状交通组合，保证综合防灾救助时应急交通运输线路全时畅通。

4 结论

城市综合防灾减灾系统还处于概念化、救助化、程式化的发展状态，综合防灾减灾技术和资金都非常欠缺，防灾减灾实效较低，急需通过实体建设落实防灾减灾功能。应急物流园从实体运作的角度将综合防灾减灾所需的资金流、信息流、物流、运输流聚合到城市功能空间中，既可以提高综合防灾减灾的能力，又能解决综合防灾减灾中资金、技术、物流等关键环节的不足，是城市综合防灾减灾体系的核心，它的建设能较好地整合社会综合防灾减灾资源，提高综合应急物质储备的稳定性和保障性，联合物流企业进行协同式配送，并在紧急情况下动用军用运输装备、军用运输专用线路及相关设施，实现应急物资的快速配送，确保综合防灾减灾的防护保障性和救助能力大幅提高，城市综合减灾防灾中应该大力建设应急物流园。

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