防灾减灾规划与灾后重建规划的反思＊——由舟曲泥石流灾害想到的

谢映霞

(中国城市规划设计研究院工程规划所,北京 100044)

近年来,人们普遍感到特大灾害事件频频发生,连续不断,好象灾害离我们越来越近了。这些灾害中有不可抗拒的自然灾害,也有由于自然灾害引发的城市停水、停电等次生灾害;还有人为的事故、工业灾害等。首先让我们来看看今年发生的几起重大自然灾害。

1 问题的提出

2008年汶川特大地震发生后,全国人民积极投入抗震救灾的行列中,国家和各省市投巨资帮助灾区灾后重建,希望尽快恢复灾区的生产和生活。对口援助的省、市援建工作人员长期工作在条件艰苦的灾区,和灾区人民一起艰苦奋斗。在他们的辛勤劳动下,一片片安居小区建起来了,一座座漂亮的学校、医院建起来了。就在人们兴高采烈即将搬入新居或刚刚搬入新居的时候,一场泥石流毁灭了他们新建的家园,也毁灭了他们心中美好的梦想。我们以几个典型灾害为例。

案例1:舟曲

2010年8月7 日23:00左右,舟曲县城东北部山区突降特大暴雨,降雨量达97 mm,持续超过40 min,引发三眼峪、罗家峪等四条沟系特大山洪地质灾害,泥石流长约5 km,平均宽度300 m,平均厚度5 m,总体积750万m3,流经区域被夷为平地。泥石流冲进舟曲县城,并形成堰塞湖(图1)。截至28日,山洪泥石流灾害造成1 463人遇难,失踪430人。

图1 舟曲县泥石流航空遥感影响图

案例2:汉源案例

7月27日,四川汉源县的新移民点万工乡集镇发生滑坡(图2),20人死亡。

图2 汉源县万工乡集镇泥石流灾害

汉源新县城萝卜岗,2008年至今,一直在大规模建设。整个县城,高边坡高挡墙抗滑桩俯拾即是。所有楼房呈梯形建在山坡上。

案例3:映秀案例

8月14日凌晨04:10四川汶川映秀发生特大山洪泥石流,将映秀镇尚未完工的重建建筑全部淹没,搭设在河边的板房被完全冲毁,中建七局三公司映秀项目部的6栋双层活动板房、全部办公用具和资料被洪水卷走,变成一片汪洋。洪水几乎只用了5 s的时间就从0.1 m涨到了1.5 m,而且夹杂有大量的石块、泥沙,冲刷力量极大。

需要说明的是这些受灾地区都是重建工程所在地,由此不得不引起我们关于灾后重建的深思。

2 灾后重建规划的反思

(1)对灾害的突发性相关性缺乏足够的认识

关于舟曲泥石流灾害的直接原因,国土资源部的官方解释是汶川特大地震致使山体松垮,半年多长期干旱,加之瞬间性强降暴雨,是造成这次特大自然灾害的主要原因。我们本来以为汶川特大地震后四川、甘肃等灾区会在一定时间内相对“太平”,却不想2010年的暴雨会带来如此之大的影响,地震、洪水和泥石流灾害竟有如此密切的相互依存关系。看来我们人类对自然规律的认识还远远不够,对灾害的复杂性、隐蔽性和相关性还缺乏足够的认识。关注灾害,提高人类对灾害复杂性、相关性的认识,掌握灾害的内在规律将是一项长期的任务。特大地质灾害提醒我们,除了关注单灾种的灾害外,我们还要关注耦合的灾害,连续的灾害,由此产生的次生灾害,只有这样,才能据此制定出有效的应对对策和措施。

(2)灾后重建的机制不健全

上述问题也反应出灾后重建机制的不健全,不完善。灾后重建往往时间紧,任务重,由于许多工程要赶时间,急于上马,所以容易忽略了必要的建设程序和审批环节。经常是边规划、边建设,边报批,特别是灾后评估没跟上。在缺乏灾害评估报告的情况下,在未采取防灾工程措施的情况下就匆忙行动,开始建设。结果造成了新的损失。

(3)人地矛盾突出

许多问题归根结底,是由于我国人地矛盾十分突出造成的。一方面城市要发展,另一方面土地等自然资源条件有限。所以山坡地、林地被占用,水道、河道被占用。为什么漂亮的滨河路会被淹?因为它占用的是水道,一下大雨形成倒灌,淹了半个城;为什么成片的居住小区一下暴雨就积水?因为它占用的是滞洪区,雨稍大一点,就成了汪洋一片。近些年来,占用河道、江边盖房子的情况比比皆是,城市道路成了泄洪道,防洪沟的情况屡见不鲜。小小的舟曲只有2 km2建设用地,历史上就几千人居住的县城,随着发展,现在容纳了4.5万多人,不适合居住的地方也盖了房子,灾害一来,当然首当其中受害的就是这些地区。

随着城市化的快速发展,城市建设用地紧张成了城市发展的最大制约,很多城市纷纷占用看似闲置的土地,江边、河边、低洼地,而这些地区以前都是滞洪区、泄洪区,因此建设初始这些地区就埋下了灾害的隐患。

3 预防和减轻灾害的规划途径

(1)首先要提高安全意识

安全意识要贯彻规划始终。温总理给北川重建提出的十二字重建方针中,第一条就是安全(安全、宜居、繁荣、特色、文明、和谐)。当前我国正处于城市化高速发展的时代,人口和用地的迅速扩大,加大了本来就十分突出的人地矛盾,加之超常规的发展速度,在经济发展、城市发展的迫切推动下,在城市发展道路的多种选择面前,被忽视的往往就是安全要素。因此规划师、工程师对灾害要有一个清醒的认识,将安全的规划理念贯彻到规划、建设、施工的全过程。

除此之外,还要不断学习,学习防灾减灾的知识和规划设计技能,使日常规划和灾后重建规划经得起时间的考验。

(2)灾后重建选址要坚持安全第一的原则

城市用地安全是最大的安全。城市规划的核心问题是城市建设用地的安排,而预防灾害最有效的办法也是城市建设用地的选择。

决定城市用地、建设项目选址的因素很多,但安全应该是第一位的。至少对新建地区而言,选址安全应是首先考虑的问题。

重建规划更要讲科学,统筹考虑,要把救灾和灾后重建区分开来,注重安全选址。不要就事论事,急于重建,打突击战。

重建选址要坚持避让原则。如果说灾害是一种不可抗拒的自然规律,人为的努力不足以完全消除自然灾害,但至少可以减轻灾害的一些影响和损失。更何况有些灾害形成的因素是和人为破坏了自然的和谐分不开的呢?因此规划要顺应自然,坚持避让原则,“要减少地质灾害的危害,最好的办法就是回避与他们的直接碰面。”

防灾规划应该区域统筹考虑,不仅就县、市行政区论,因为区域面积过小,回旋余地小,会有一定的局限性,应该从国家层面、省的层面综合考虑灾害防御问题。也就是说灾害防御问题有可能要跨行政区整体平衡。例如北川新县城的选址就是跨行政区界的,迁村并点也有可能跨行政区界限安排。

(3)坚持灾害评估机制

城市发展必须从选址开始就进行安全评估,在此前提下再考虑城市布局、规模等问题。而目前多数城市的做法是先做名目繁多的各种发展规划,至于防灾规划想得起来就做做,想不起来就算了,可以说大部分城市没有考虑防灾规划的编制,灾害评估也非常滞后,经常是先规划、后评估。这是本末倒置。无论什么情况,规划都要以地质灾害评估及城市工程地质用地安全评价为前提。至于灾后重建,规划建设过程都显得比较急躁,缺乏必要的灾害评估环节。其实灾后重建规划,更要讲科学,实事求是,更要遵守灾后评估的程序。

重建规划一定要有灾后评估作依据,科学的灾后评估是灾后重建规划的前提。城镇选址安全仍然是第一位的,如果说一个地区安全都有问题,谈何发展?以唐山路南区为例,1976年唐山7.8级地震后,因为该地区有地震断裂带及地质条件的限制,最初规划将该区定为完全放弃的区域,但因为过去有一定的基础,又有种种其他的原因,最后只有南厂等几家厂矿迁到新区,唐山地震32年来,由于受地震断裂带的制约,市政设施不健全,重建有很大困难,潜在的不安全因素令人担忧,但不发展放弃又可惜,几上几下,目前该区发展陷入两难抉择的境地。

其实,规划伊始就有工程地质评价作为规划前提条件的要求和传统,但近些年来,前期必要的工程地质评价和灾害评估被大大削弱了,许多规划在没有工程地质评价的基础上就出炉了,许多建设在缺乏基本工程地质基础资料的情况下就轰轰烈烈的开工了,这样造成的后果可想而知。

至于及时的进行灾后评估难度也是比较大的?什么时间做?结论是否可靠?都需要进一步的研究和实践。但尽管灾后评估难度很大,还是要坚持和推进。因为灾后重建规划是百年大计,应该有长远眼光,有前瞻性。为此要加大灾害评估的力度,加大财政投入,加大对先进评估技术的研究和应用。借助高精度卫星影象图,引进必要的先进的技术手段到灾害评估中,摸清家底,摸准情况。

在城市规划中要坚持用地适宜性评价。这方面有的规划做了,有的没做。做得好的地区还提出了相应的要求,例如成都市出台了《成都市村镇规划技术导则》,在《导则》中,针对村镇规划专门提出了安全方面的要求,即对新建或扩建用地进行用地适宜性评价,尽量避让地震断裂带、山洪、滑坡、泥石流等不良地质区域和洪水淹没区;还提出镇区应有两条以上(含两条)对外联系通道作为紧急和疏散救援的交通联系等规划对策。

(4)坚持科学发展观,树立与自然和谐共生的规划理念

人与自然和谐共生。亿万年来,大自然依其自身的规律和谐运行,人类与大自然和谐相处,得以薪火相传,绵延不绝。但大量的砍伐森林,掠夺资源,改变土地利用性质的人为活动,破坏了自然界的生态平衡,气候灾害、地质灾害、生态灾害及其他自然灾害频发,人类生存面临着严重威胁。因此顺应自然,维护人与自然的生态平衡是防灾减灾根本的保证。

多给自然预留些空间。规划建设要给洪水、雨水留下流淌的通道。给城市多留些湿地、绿地等防灾空间,不要和自然争地盘。

坚持合理的城镇规模。欠发达地区由于自然因素引发的灾害频发,其核心问题是人口超载。不少村镇居民点,历史上历来就有人住,但容量很小,现在发展到原有安全容量的10倍甚至百倍,怎能不出问题?如老舟曲,原来只有几千人,现在到了4.5万人。地质灾害隐患地区大多山地多,平地少,对几万人而言的县城,目前县城所在区域位置正合适。在这种前提下,就要坚持适当的规模。人类要在自然生态能够承载的范围内活动发展。

加大设防力度。我国城市目前处于加速城镇化阶段,很多城镇设防偏低,进一步加大工程设防和力度也是防灾减灾的重要措施之一。

有计划的实施撤村并点。在地质灾害高危地区、隐患地区撤村并点是唯一的出路。移民安置是最有效的措施之一。关键是怎么移最适合?现在国家已有一定的财力了,可以对位于地质灾害高危地区的村镇、村庄进行地质隐患评估,然后作出长远规划,有计划的进行撤存并点工作。

整体迁移还有一定困难的,但在城乡统筹的框架下,在规避自然灾害的原则下,适当的集中,结合城市发展,结合就地岗位的安排,迁村并点就是可行的。

(5)建设高效的应急体系,应对超标准自然灾害

灾害的突发性决定了我们不可能事先预料到所有灾害的发生。抵御灾害的标准也不可能无限度的高,这里有个投入产出比的关系,我们只能制定一个适宜的防范标准。因此应对超标准的自然灾害,我们只能靠应急体系来解决。防灾减灾要在应急机制的建立上下功夫,做好应急预案。例如建立预警预报机制,及早排查、及早预警、提前避让,减少损失;建立高效的应急救援队伍,迅速反应,及时救援,科学抢险;建设应急市政基础设施,保证灾害发生时生命线系统的畅通;等等。

中国的社会经济发展到今天的水平,我们的城镇和乡村到了灾害高发期的阶段。严峻的防灾减灾形势,给我们灾害防御工作者提出了新的挑战,科学应对日益频发的灾害,是我们每个工程技术人员的责任,防灾减灾,任重道远,让我们共同为之努力奋斗。