矿产勘查新机制的构建

李士彬，姚志勇，强 真，董延涛

(1.贵州省国土资源勘测规划院，贵州 贵阳 550004；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

矿产资源是国民经济和社会发展的重要物质基础，矿业是工业经济社会出现以来的基础产业，矿产勘查业又在矿业中占有基础和龙头地位。新中国成立以来，我国的矿产勘查和开发取得了巨大成就，为我国的工业化打下了雄厚的物质基础。当今，我国还处在工业化的中期阶段，因此，在今后的30～40年内，对矿产品的需求量还将大幅度增长。据有关部门对供给趋势分析，我国45种主要矿产的现保有储量，到2020年可以满足或基本可以满足需求的仅有6种，形势相当严峻。

长期以来，我国矿产勘查一直沿用苏联的计划经济体制。改革开放以来，我国在矿产勘查工作体制改革方面进行了一系列的探索，实行了公益性地质工作与商业性地质工作的分离，并且矿权市场已见雏形。但矿产勘查机制研究尚较为薄弱，使矿产勘查业成为制约矿业发展的“瓶颈”，对国民经济的可持续发展造成巨大影响)。其原因就是勘查业仍没有完全摆脱计划经济束缚，矿产勘查资本运营机制尚未建立。为了保护和发展矿业生产力，完成社会发展赋予矿业的新使命，必须尽快构建富有活力的矿产勘查新机制。

1 矿产勘查新机制的概念

地质找矿工作是一项系统工作，需要不断创新体制，紧密跟踪并依靠科技进步，才能使整个系统实现持续繁荣，才能实现地质找矿工作的全面突破。在计划经济体制下，我国地质工作实行的是“调查勘探一体化”包括地质调查和矿业开发前期的所有勘探工作，暂且称之为矿产勘查旧机制。其特点是，“国家统揽、事业体制、专业队伍、财政投入、计划管理、投入产出两条线”。其长期以来归于大地质范畴，独立于矿业体系之外，实行事业体制，形成“国家出资勘查-地勘单位找矿-矿山企业开矿-国家再出资找矿”的运行机制，习惯上强调“为国家找矿”。该机制在计划经济体制时期发挥了重要作用，但随着我国经济体制改革的深化，国家财政大包大揽，依靠事业体制组织开展勘查生产，日益暴露出其政事不分、事企不分、投入产出关系不清、效率低下等严重弊端，迫切需要改革。改革开放三十年，矿产勘查机制改革经历地质工作“三化”探索、政事分开、地勘单位属地化改革等，取得了阶段性成果，但传统的地勘运行机制的惯性依然很大，新机制建设尚未到位。

地勘工作是整个矿政管理的基础，既是经济基础，也是行政基础。因此，构建地勘新机制，是夯实矿政管理基础的重中之重，而完善矿产勘查机制，是地勘新机制的核心。在市场经济条件下，商业性矿产勘查是矿业不可分割的一部分。无论从勘查生产的食物形态、价值形态还是资金循环来看，矿产勘查都应是矿业再生产的不可缺少的环节。通过后续的矿业销售收入取得回报、实现扩大再生产，是实现商业性矿产勘查投资良性循环的根本途径。因此，当前构建矿产新机制的关键，是将矿产勘查逐步融入矿业，依托矿业生产过程和矿业资本市场完成生产过程和资本循环，构建良性循环的矿产勘查长效机制。

2 我国矿产勘查新机制构建中面临的问题

2.1 商业性矿产勘查总体规模小，勘查效益低

我国商业性矿产勘查投资虽在总量上有所增长，但总体仍是投资不足，这与我国商业性矿产勘查市场运行时间不长，国内市场主体需要一个适应过程以及矿产资源前期勘查风险大有关。同时，我国商业性矿产勘查效益不高，表现在新发现矿产地增速较慢，我国多数矿产品消费增长速度大于资源储量新增速度。

2.2 勘查资金投入中，政府资金份额大，但政府资金拉动社会资金投入不足

我国地质勘查投入已经相当活跃，自2001年以来持续增长(图1)。但是不能因此就认定，我国地质勘查投入的长效机制已经充分发挥作用。就地质勘查资金而言，其中商业性投资与财政拨款投入皆有增长，尤其是政府财政投入迅速增长，但政府资金对社会资金拉动能力，增长缓慢，近几年还有降低的趋势(图1)。这与世界上主要矿业国家商业性投入和公益性投入大致为95∶5的比例，尚有很大的差距。显示出在地质勘查领域，我国政府资金投入对社会资金的拉动效应很弱。

图1 2001～2009年我国地质勘查资金投入情况

2.3 商业性矿产资源勘查市场体系发育程度不高

我国商业性矿产资源勘查，整体上还处于起步阶段，整个市场体系发育不完善，市场规则也不健全。主要表现在三个方面：第一，勘查要素(包括资本、技术、劳务、信息、中介等)市场没有建立或初步建立；第二，各类市场主体包括投资主体、勘查服务主体、矿业权经营主体、中介组织缺位或发育缓慢；第三，探矿权流转不畅。我国目前探矿权的流转不活跃，转让单一。商业性矿产勘查市场，仍然为国有地勘单位所垄断，缺少机制灵活、经营有进有退的中小型勘查公司和找矿人，整个矿产勘查市场缺乏活力。

2.4 勘查权益保障体系不完善

随着工业化进程加快，我国进入矿产资源消耗快速增长阶段，勘查权益保障体系的不完善，逐渐成为资源制约经济社会发展的重要因素之一。其主要体现在以下几点：一是相关的政策法规滞后。政策法规的稳定性、透明性等还不能完全满足商业性投资的需求，商业性矿产勘查的核心制度——矿业权的财产权地位不明确。二是矿业权管理不规范。矿业权市场法律法规和交易规则不健全，对现行的矿业权管理制度认识不统一。存在政府干预较多、审批不规范等现象。三是政府的信息服务职能不到位。社会公众对“公益性地质信息不公益”的现象反应强烈，并且信息服务缺少服务程序、规范和标准。在各国引资勘查环境评估中，中国矿产勘查开发投资环境，在世界各国排序中一直处于比较靠后的地位。

3 对构建我国矿产勘查新机制的建议

建立矿产勘查新机制的关键，是将矿产勘查逐步融入矿业，实行公益性矿产勘查与商业性矿产勘查分体运行。管好公益性矿产勘查的关键环节，是战略布局、勘查规划。而商业性矿产勘查的蓬勃发展，主要取决矿产勘查资本运营机制的法制环境。所以，构建适应社会主义市场经济体制的矿产勘查新机制，建议从以下几个方面着手：

3.1 确立企业在矿产勘查中的主体地位

目前，我国在矿产勘查领域的投资中，仍然有相当一部分是政府投资，庞大的社会资本尚未参与到该领域。从整体上看，这种行为不仅不符合公益性地质工作为政府职责、商业性地质工作为企业职责的市场经济原则，同时在客观上打击了企业的找矿积极性。此外，政府财政拨款的投资行为，大多数情况下效率较低、成本高。否则，如果政府为一个好的项目去与企业竞争，势必产生政府的垄断经营，单个项目也许获利，可是全局看，对商业性矿产勘查，以及我国矿业的长期发展极为不利。矿产资源勘查作为高风险、高投入、高回报的一种风险投资，其主体应当是企业，政府不应该成为风险勘查的主体。只有让企业自主经营，自负盈亏，才能为勘查业提供源源不断的动力。亦只有依靠企业，才能构建持续长久和良性的勘查投入长效机制。

3.2 拓宽勘查投资渠道，建立新的融资机制

在西方国家，矿业当其生产脱离手工采掘阶段，需要开发和利用新兴科学技术时，与金融业联姻，建立有效的矿业资金市场，就成为继续求生存和发展的基本前提之一。当前，国际矿业资本流通已凌驾于矿产品市场之上，成为世界矿业经济发展的驱动力之一。因此，必须实现投资主体多元化，积极争取国家、地方、企业、外商、个人对地质工作的投入，特别是要争取股份上市，积极利用社会资金。当前，我国政府虽然致力于引进外资从事矿产勘查，但由于配套的政策、法律等制度尚不健全，致使许多国内、外资金雄厚的大小公司处在观望状态。借鉴西方矿业大国矿产勘查业在资本市场上成功融资经验，目前阶段，我国应大力发展和利用资本市场，不断丰富和完善矿产勘查业的融资渠道，吸收社会大量闲散资金。随着金融体制改革和资本市场的发展不断加快，我们寄希望加快矿产勘查业融资的社会化进程，建立和发展长期有效的融资机制，这也是矿产勘查业发展的希望所在。

3.3 规范矿权交易市场

矿权交易市场包括矿权一级出让市场和二级转让市场，为矿权流转提供运作空间。在西方矿业界，无论是私人公司还是上市公司，无论是小公司还是大公司，由于各自的财力状况、经营方针和勘查原则的不同及其变化，都有可能出让项目或引进项目。这种矿权交易在西方非常频繁和十分广泛，一般采用互找对象洽淡或公开招标的方式。从国外经验看，矿业权市场的培育和发展，是矿业融资成功的关键。近几年来，我国矿权交易市场已初步形成，但目前我国矿业权市场还很不发育，交易机制不完善，评估体系不健全，缺乏相应的中介机构，同时其运作也很不规范。因此，政府应多给予一些鼓励和引导，保证矿业权市场的有序进行，以此带动矿业资本市场的建立和完善。

3.4 完善退出机制

矿产勘查投资只有顺利地实现退出，才能形成良性循环。但在我国矿产勘查投资的退出渠道，一直是一个薄弱环节，特别是在2010年全国开展第二次矿产资源整合期间，尽快完善退出机制就显得尤为重要了。鉴于我国地勘企业的现状，建议短期内，考虑由现有的地勘单位集中精干力量组建子公司，然后由风险投资机构对该子公司进行投资，成立股份公司，并做必要的管理辅导。在公司运转成熟后，风险投资机构向矿产开采企业或第三方机构，转让自己所拥有的股份。必要时，可考虑由国家充当此角色，或者在矿产开采企业从事该活动时，给予必要的财政支持；长期内，则在政府的指导下，由地勘单位、风险投资机构以及社会资金成立公司，通过企业上市，通过股票的自由流动性，实现风险投资的退出机制。

3.5 建立优惠勘查政策、完善勘查成果收益分配制度

政府勘查补贴政策，是指政府制定的有关引导勘查风险投资活动顺利开展的一系列政策。矿产勘查投资具有高风险、高回报、高投机的特性，因此，政府需要采取多种的勘查鼓励政策。如:①政府适宜的采取一些补贴制度(投资亏损补贴、技术开发补助和匹配补助金等)以及政府信用担保制度(能起到资金的倍数放大作用)；②调整适合矿业活动特点的矿业税收制度。要理顺矿业活动中的租、税、费用关系。建立对勘查投资实行税额扣减和加速折旧政策的勘查补偿机制，对外商来华投资采用国际惯例并给予国民待遇等。同时，应完善勘查成果收益分配制度，确保企业、国有地勘单位、个人，甚至地方政府以资金、技

术、管理等要素折股参与地质找矿投资后，能公平、公正的分享地质找矿成果，并获益。

3.6 政府角色定位与职能发挥

政府是一个人为设计、集中决策、分层管理的行政组织体系，它在社会经济生活中扮演着不可缺少的角色。目前，我国商业性矿产勘查体制和机制尚处于计划经济向市场经济的过渡时期，要逐步完善和充分发挥市场配置资源的基础性作用，要从两个方面考虑重新定位和界定政府的角色和行为：一是国家干预的范围应当缩小，对可以由企业投资的商业性矿产勘查项目，政府原则上不再出资，要运用政策调控，改善市场环境，发挥引导和促进作用；二是政策工具应当根据实际情况发生改变，不应当再依靠行政命令，政府应当主要用财政、货币和监管政策来影响经济活动。对于矿业改革明显滞后于其它行业，更需要政府加强一系列的制度建设，确保建立风险勘查投资新机制，以此来推动资源产业的不断创新与发展。只有政府完全确定了自己角色的定位并履行自己职能，才有可能确保我国矿产勘查长效机制的形成。

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