回顾三十年住房制度改革

刘志峰

1980年4月2日，针对全国普遍存在的住房难的问题，我国改革开放总设计师邓小平同志就住房问题发表了重要谈话，开展了城镇住房制度改革的伟大历程。邓小平同志指出：“关于住宅问题，要考虑城市建设住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年，15年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地区和不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。建房还可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。农村盖房要有新设计，不要老是小四合院，要发展楼房。平房改楼房，能节约耕地。盖什么样的楼房，要适合不同地区、不同居民的需要。”小平同志谈话短短286个字，明确了房改的总体设想，打破了住房公有制思想的长期禁锢，开辟了解决城镇住房问题的新道路，为推进住房制度改革奠定了理论基础。

30年来，在小平同志讲话后，我国房改取得了举世瞩目的成就。

城镇住房制度改革既是经济体制改革的重要组成部分，也是一项重大的社会改革。推进房改，对于建立和完善社会主义市场经济体制、促进社会和谐发展具有重要意义。这项改革是一项复杂的系统工程，涉及到国家、企业和职工切身利益的重大调整，涉及到财政、税收、土地、金融等诸多领域的相关改革，与要素市场的形成特别是土地和劳动力市场的发展及分配制度改革、国有企业改革等都有着密切关系。30年来，根据小平同志的设想，我国房改“摸着石头过河”，认识、实践，再认识、再实践，经历了从局部试点到全面推进，从单项突破到综合配套改革的渐进过程。大致上，可以分为四个阶段：

房改起步和探索阶段取得一定成效

改革开放前，我国城镇住房实行实物分配制度，“统一建设，统一管理，统一分配，以租养房”。这种制度适应了计划经济体制和快速工业化的要求，在特定历史条件下发挥了积极的作用。但是，由于住房投资难以良性循环，国家建设、维修和管理住房的包袱很重，职工对住房“等、靠、要”，加之重生产、轻生活的指导思想，城镇住房投资严重不足。1978年，城镇人均住房建筑面积6.7平方米，低于1949年8.3平方米的水平，住房成为当时十分突出的社会问题。为了改善城镇居民住房条件，1978年9月，小平同志提出解决住宅问题的路子能不能宽一点。同年10月，国务院批转了国家建委关于加快城市住宅建设的报告，提出了调动国家、地方、企业和群众四个方面积极性，努力加快住宅建设的方针。1979年，国家城建总局选择西安等五个城市，开展向职工出售新建住房的试点，由政府统一建设住房，以土建成本价向居民出售，房改开始起步。小平同志关于住宅问题谈话以后，1980年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中，正式提出实行住房商品化政策，准许私人建房、买房、拥有自己的住房，新建住宅和已有住宅都可以出售。1982年4月份，国务院批复国家建委、国家城建总局，同意选择郑州等4个城市，开展新建住房补贴出售试点，由政府、单位、个人各负担房价的三分之一。补贴售房提高了当时城镇居民的支付能力，回收了部分资金，推进了住房商品化。但是，由于长期实行低工资制度，职工支付能力总体不足，再加上住房福利制的影响，公房出售很难，当时尽管是个人负担三分之一，也是买不起，进展很慢。

为了加强对城镇房改工作的领导，1986年1月，国务院成立了房改领导小组，下设办公室，负责领导和协调全国的房改工作。随后，国务院相继批准烟台、唐山等城市的房改方案，主要内容是按照提租和补贴持平的原则，大幅提高租金，同时给予相应补贴。在总结试点城市经验的基础上，1988年召开了全国第一次房改工作会议，形成了以提租补贴为核心的第一个全国性的房改方案。1990年，全国共12个城市、13个县镇和一批企业出台了以提租补贴为主要内容的房改方案。由于提租补贴的幅度赶不上物价上涨，大幅度提租又面临财政、企业的困难及居民承受能力问题，以提租和补贴总量平衡为基本思路的房改政策在执行中遇到了较大阻力。针对这种状况，1991年6月，国务院发布了《关于继续积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知》，提出了采取分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等多种形式推进房改的思路。同年10月，第二次全国房改工作会议确定了租、售、建并举，以提租为重点，“多提少补”或“小步提租不补贴”的租金改革原则，指出房改“贵在起步”。总体上看，1991年之前，房改处于起步和探索阶段，取得了一定成效，为以后改革的综合推进积累了许多宝贵经验。

努力推进城镇住房制度改革

1992年，党的十四大明确要求“努力推进城镇住房制度改革”。为了贯彻落实十四大精神和《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》，根据国务院领导同志的指示，从1992年底开始，国务院房改领导小组进行了大量调查研究，召开了上百次座谈会，分别听取专家学者、实际工作者和地方政府负责同志以及国务院相关部门近2000名同志的意见。在此基础上，1993年11月，召开了全国第三次房改工作会议，确定了“出售公房为重点，售、租、建并举”的新方案。1994年7月，国务院印发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确住房改革的根本目的。当时的主要内容可以概括为“三改四建”，即：住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；由住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。

1994年12月份，建设部，国务院房改领导小组，财政部制定了《城镇经济适用住房建设管理办法》。为了加快城市住宅建设及解危、解困步伐，1995年初，国家以成本价向中低收入家庭出售安居住房，推动了福利分房向市场化的转变，使住房短缺的状况得到了缓解。1997年，城镇新建住宅投资达3319.67亿元，是1980年的25倍；城镇人均住宅建筑面积达到17.8平方米，是1978年的2.65倍。但是，43号文件提出的货币化改革没有取得突破，在存量住房逐步进入新体制的同时，新建住房又不断进入旧体制。

部分地区房价涨幅过快和市场秩序混乱等问题日益突出

我国城镇住房体制开始进行根本性变革

1997年开始，为应对亚洲金融危机影响，保持经济平稳增长，迫切需要扩大内需，培育新的经济增长点。考虑到住宅建设产业关联度高、对投资和消费的带动效应明显，而且经过多年的改革开放和经济发展，城镇居民的住房支付能力明显提高，改善住房的愿望又较为迫切，中央决定把加快住宅建设作为扩大内需、促进经济快速发展的重要举措。在充分调研论证的基础上，1998年，国务院印发了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，果断决定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场；加快住房建设，促进住宅业成为新的经济增长点。文件首次提出建立面向城市最低收入家庭的廉租住房制度，对原有的住房政策进行了进一步的完善和发展。23号文件的出台，标志着我国城镇住房体制开始进行根本性变革。

1999年，国务院颁布了《住房公积金管理条例》，住房公积金制度开始全面建立。同年，国务院办公厅转发了建设部等部门《关于推进住宅产业现代化提高住宅质量若干意见》，要求加快推进住宅产业化，实现住宅建设的“四节一环保”。在一系列的政策措施的推动下，市场配置资源的作用得到发挥，城镇居民住房观念发生转变，以住宅为主的房地产业快速发展，对于拉动经济增长和提高人民生活水平发挥了重要作用。

不断完善住房制度促进市场健康发展

房地产业快速发展过程中，市场发展不平衡、房地产投资增长过快、供应结构不合理、部分地区房价涨幅过快和市场秩序混乱等问题日益突出。针对这些问题，国家采取了加强房地产调控的一系列政策措施。2003年，国务院印发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，提出坚持住房市场化的基本方向，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用；以需求为导向，调整供应结构，满足不同收入家庭的住房需要；加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度；坚持加强宏观调控，努力实现房地产市场总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定。随后，国务院办公厅又出台了多个有关房地产调控的文件，防止房地产市场大起大落。

在商品住房市场快速发展的同时，由于一些地方经济适用住房定位不明确，出现了单套面积过大、供应对象控制不严等问题，受到了社会舆论的批评，造成社会上对经济适用房认识不统一。2003年到2006年，经济适用住房建设数量大幅下降，加之房价上涨过快，城镇中低收入家庭住房困难问题越来越突出。2007年，党的十七大提出让全体人民住有所居；国务院印发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，明确解决城镇低收入家庭住房困难是各级政府的重要职责，要求进一步建立健全廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，并提出了到“十一五”期末，全国廉租住房保障范围由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭的目标。此外，还要求加快集中成片棚户区改造，积极推进旧住宅区综合整治，多渠道改善农民工居住条件。这个文件的下发，标志着我国在发展房地产市场和做好住房保障的关系认识更加深刻，在坚持市场化方向的同时，更加重视履行政府的住房保障职能。

2008年，为了应对国际金融危机，中央把保障性安居工程建设作为拉动经济增长的重大举措。今年1月，国务院办公厅印发了《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，要求落实地方各级人民政府的责任，增加保障性住房和普通商品房有效供给，同时抑制投资投机性的住房需求，加快推进保障性安居工程建设，力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。今年政府工作报告进一步要求坚决遏制部分城市房价过快上涨势头，继续大规模实施保障性安居工程，支持居民自住性住房消费，倡导住房租赁消费，满足人民群众的基本住房需求