《决定》的得失与思考

□顾永忠，中国政法大学教授，博士研究生导师，中国政法大学诉讼法学研究院副院长。

《决定》已经实施五周年了。在此之际，对《决定》五年来的施行情况进行回顾，总结《决定》对我国司法鉴定体制及相关问题所做改革的得失，为今后明确司法鉴定体制改革的方向、完善司法鉴定活动管理中的有关问题，是非常有意义的。

总体上讲，《决定》的施行在以下几个方面应当给予肯定：

1.从立法上明确了司法行政机关对全国司法鉴定的管理职责，确立了管理地位，解决了司法鉴定领域秩序混乱，多头管理的突出问题

《决定》颁行以前，我国司法鉴定机构的设立、管理并无统一体制，公安、检察、法院三个系统都有一支自己管理的司法鉴定队伍，此外还有一批社会鉴定机构及高校所属的鉴定机构，造成的后果是，没有统一的入门条件、没有统一的管理制度、没有统一的程序规则、没有统一的鉴定标准，问题非常突出。《决定》的颁行基本解决了这个问题，明确规定：“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。省级人民政府司法行政部门依照本决定的规定，负责对鉴定人和鉴定机构的登记、名册编制和公告。”五年来，这一规定得到比较好的贯彻执行。司法鉴定领域在体制上的混乱局面基本消失，各方关系也理顺了。

2.在一定程度上解决了以往理论界和社会上批评司法鉴定机构和人员不中立、不公正的问题

如前所述，以前公安、检察、法院三个系统都有自己的鉴定机构和鉴定人员，三家各自为阵，形成了自侦自鉴、自诉自鉴及自审自鉴的问题，受到理论界和社会上的广泛批评。因为这使得本应中立的鉴定机构和鉴定人员成为办案机关的从属机构和人员，人们对他们所做鉴定的公正性产生了很大质疑，进而也损害了公安、司法机关的公信力。《决定》在这个问题上动了一个比较大的手术，一方面基于侦查工作的特殊性质和需要，保留了侦查机关可以设立鉴定机构的传统；另一方面明确规定侦查机关设立的鉴定机构“不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务。”更重要的是明令人民法院不得设立鉴定机构。应该说这一举措是符合司法鉴定活动属性的，也是符合中国国情的。

在以往的讨论中，有一些人主张把公、检、法三机关的鉴定机构一律都取消，这种主张虽有一定道理，但并不完全符合侦查工作的特殊性和需要，也不符合中国国情。据有关人员出访的考察报告，国外一些国家警察机构虽然不设立专门的、庞大的鉴定机构，但仍保留一定鉴定专业技术人员，以应付侦查活动的特殊鉴定需要。如在美国，从联邦调查局到各州均设立了装备精良的证据反应小组，负责到现场收集证据并做初始的分析鉴定为侦破案件及时提供重要信息。在英国的苏格兰，警察署内也有少数初级鉴定人，负责现场的勘验鉴定。更重要的是，这些国家在警察机关之外已经形成了一套成熟的能够甚至专门为侦查工作提供鉴定服务的鉴定机构，有的甚至原本就是警察机关的内部鉴定机构，后来从警察机关剥离出来了。在我国尚不存在一批在职业道德、技术装备、人员素养上完全能够胜任侦查工作鉴定需要的鉴定机构和人员的情况下，《决定》保留了侦查机关内部的鉴定机构和人员是符合我国国情的。

《决定》取消法院系统设立的鉴定机构和鉴定人员是正确的。与侦查机关、检察机关相比，无论在理论上还是实务上对于法院及法官的中立性、公正性要求却高得多。在此情况下，取消法院的鉴定机构应该是正确的。

3.从司法鉴定工作的需要出发，结合我国的实际，统一司法鉴定机构和司法鉴定人员入门条件

《决定》颁行以前，司法鉴定各自为政，机构的设立、人员的入门没有统一的条件，这与司法鉴定工作的特殊性质和司法工作对其要求是很不相称的。《决定》则解决了这一问题，基本符合鉴定工作的需要。但是，坦率地讲，《决定》也存在需要检讨、总结的问题。我认为存在的主要问题是，《决定》规定法院不得设立鉴定机构是对的，但是同时还规定“司法行政部门不得设立鉴定机构”，这实质上关闭了设立国有或公立司法鉴定机构的大门。在这一规定下，多少年来国家投入巨大人力、物力、财力建设起来的原法院系统的鉴定机构和鉴定队伍，不仅在法院不能存在了，而且在司法鉴定领域也没有生存空间了。据了解法院这支已经拥有相当雄厚的技术装备和良好业务素质的鉴定队伍，在《决定》施行后就四零五散了。仅从经济角度和人力资源来看，就造成了巨大的浪费。

为什么不仅法院而且连司法行政部门都不得设立鉴定机构？官方没有正面说明原因，理论界则有一种看法，认为是为了保持司法鉴定机构的中立性和社会性，其实这是一种片面的认识。司法鉴定机构的中立性和社会性主要体现在不应隶属于司法机关，并不能排除国家出资设立国有的或公立的司法鉴定机构。也就是说不能认为国家出资设立的机构，单位就必然没有中立性。比如法院是国家出资设立并运作的，全世界如此。从法律上和理论上并不能说法院由此就失去了中立性。同样，也不能认为国家出资设立的单位或机构不具备社会性了。事实上，世界各国都有由国家出资设立的社会性机构。总之，那种把国有出资行为与中立性、社会性天然对立、完全排斥的观点是完全错误的。事实上从司法部以往多次组织有关人员出访考察国外司法鉴定体制的报告可以看出，不仅大陆法系国家，就是英美法系国家的英国、美国、澳大利亚等国，都有大量的由国家出资设立的司法鉴定机构，并且在各个国家司法鉴定领域发挥着重要的作用，有的甚至不对社会提供鉴定服务，专门接受警察机关的委托鉴定。

针对这一问题，我认为我国司法鉴定体制下一步改革的重点应当重新思考这一问题，纠正这一作法。由国家出资建立一批国有或公立的司法鉴定机构与现有的侦查机关内部的和社会的鉴定机构（包括高校和科研院所设立的鉴定机构）形成三足鼎立的局面，各有侧重，承担起我国的司法鉴定任务。社会鉴定机构主要承担民事、行政诉讼及仲裁活动中的鉴定任务，一般由当事人委托，特殊情况下由法院委托；侦查机关内部的鉴定机构不能接受社会委托只为侦查活动提供鉴定服务，或在特殊情况下接受法院的委托为民事、行政及刑事诉讼活动提供鉴定服务；由国家出资设立的国有或公立的司法鉴定机构，应当是司法鉴定队伍中的“国家队”，拥有精良的设备、技术和高素质的人才，主要承担刑事诉讼所涉的鉴定业务和在特殊情况下接受法院委托为民事、行政诉讼中重大、疑难复杂的案件提供鉴定服务。这样安排既符合各类诉讼的性质、特点，对司法鉴定的要求，也符合我国社会鉴定机构技术设备条件相对较差、人员素质有待提高，司法鉴定的公信力还不是很强的现状。