广西新型农村社会养老保险制度研究

田钰燕，奉海春

（1.广西民族大学 管理学院，广西南宁530006；2.梧州学院，广西 梧州 543002）

广西新型农村社会养老保险制度研究

田钰燕1，奉海春2

（1.广西民族大学 管理学院，广西南宁530006；2.梧州学院，广西 梧州 543002）

随着广西农村社会的迅速发展，建立广西新型农村养老保险制度已成为一个被广泛关注的问题。广西农村养老保险制度存在两个方面的问题：一是制度设计缺陷，二是制度实施困境。必须从制度创新、政府补贴机制、科研能力建设等方面加强广西农村新型养老保险制度的建设。

广西；农村；社会养老保险制度；制度创新；制度设计

一、文献综述与问题的提出

从世界各国的一般情况来看，无论是发达国家、发展中国家或转型国家，农村养老保险问题基本上都是随着工业化和城镇化的进程而逐步得到解决。 《养老保险比较分析》 （美国，约翰 B·威廉姆森和弗雷德C·帕姆佩尔，2002年）对世界养老保险模式进行比较分析，其中最重要的一个论点是强调分析背景的重要性，这对农村社会养老保险的研究具有指导意义。 《中国农村老年保障：从土改中的土地到全球化的养老基金》 （德国，鲁思来等）和 《中国农村养老金：挑战与政策选择》 （Luts Leisering，贡森等）对中国农村养老金制度的建立问题提出了政策建议和具体实施办法。总体而言，国外专门针对农村社会养老保险的研究比较少。20世纪80年代以来，我国学者逐渐关注农村社会养老方面的研究，形成了诸如《中国农村社会保障制度研究》 （杨翠迎，2003年）、 《农村养老保险：一种方案的设计和论证》（陈颐，2004年）、 《农村养老保险制度的环境建设分析》 （曹信邦，2005年）、 《中国农村社会养老保险制度研究》 （安增龙，2006年）、 《中国农村社会养老保险问题研究》 （赵庆国，2006年）、《农村基本养老保险制度理论与政策研究》 （杨翠迎，2007年）、 《中国新型农村社会养老保险制度研究》 （刘昌平 殷宝明 谢婷，2008年）、 《农村社会养老保障制度基础理论框架研究》 （米红 杨翠迎，2008年）、 《新型农村养老保险制度研究——以云南为例》（杨复兴，2009年）等重要的研究成果，其中国家民委课题 《瑶族地区农村社会福利保险与发展问题研究》 （包学雄，2005年-2007年）对建立我国瑶族地区农村养老保障提出了基本设想。以上研究虽然从各个层面和角度对我国农村社会养老保险进行了深刻的研究，并取得了不少研究成果，但是没有对少数民族地区农村养老保险问题的专门深入研究，同时也缺乏从经济、文化、社会等多层面的角度研究民族地区的农村社会养老保险制度。广西是多民族聚集的西部地区，少数民族人口1944万，有12个民族自治县、58个民族乡。据统计，2008年末广西农村贫困人口234.39万人，农村居民家庭恩格尔系数为53.4%，相比全国农村居民家庭恩格尔系数高出9.7个百分点。[1]根据国际上50%～59%为温饱状态的标准，广西农村目前处于温饱阶段。总之，研究广西农村养老保险问题不仅能为少数民族地区农村养老保险制度的建设提供借鉴，同时也可丰富和深化我国农村养老保险理论研究。

二、广西农村养老保险基本现状

（一）广西农村人口老龄化日益严重

广西历次人口普查数据显示：60岁以上老年人口逐年增加 （如表）。按照国际划分人口类型的标准，当一个国家或地区60岁以上人口所占比例达到或超过总人口数的10%，或者65岁以上人口达到或超过总人口数的7%时，其人口类型即称为“老年型”人口，这样的社会称之为 “老龄社会”。2002年，广西60岁以上人口480万，占自治区总人口的10.7%，其中农村老年人口362.89万，占75.6%，在老年人口中，65岁以上的有360万，占自治区总人口的7.5%，比第五次全国人口普查指标高出0.19个百分点。[2]从以上的数据来看，广西壮族自治区早在2002年就已经步入老年型社会的门槛。2007年广西65岁以上老年人口 （常住人口）达442万，占自治区常住人口的9.3%，人口年龄结构呈现出明显的老龄化特征。

广西60岁以上老年人口逐年增加一览表

（二）广西农村社会养老保险基本制度及其发展

当前广西农村养老是家庭养老、土地保障、社会养老、五保供养和商业保险等多种形式相结合的综合养老模式，其中五保村是广西在进行五保供养方式变革中的伟大创举。随着农业产业结构和就业结构的不断调整、农村市场经济的日益发展以及城镇化进程的不断加快，广西农村家庭养老和土地保障的功能逐渐弱化，社会养老的作用日益突出并逐渐成为我国社会保障体系的一个重要组成部分。广西农村社会养老保险体系始建于20世纪90年代初，1992年10月14日广西壮族自治区人民政府下发了 《广西壮族自治区人民政府关于开展农村社会养老保险工作的通知》标志着广西农村社会养老保险正式启动。1994年3月12日广西壮族自治区人民政府办公厅下发了《关于积极稳妥地发展农村社会养老保险事业的通知》提出加快农村社会养老保险的发展进程。广西农村社会养老保险制度实行以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的资金筹集方式，采取完全基金积累制的个人账户模式。经过10几年的发展，已经具有一定的规模。据统计，截至2008年12月底，全区有14个市、88个县、937个乡镇、8531个村、215个乡镇企业开展了农村社会养老保险工作，现有农村社会养老保险参保人177.48万人，其中5.05万人已按月领取养老金，全区基金滚存结余51934.9万元。[3]

三、当前广西农村社会养老保险制度存在的主要问题

（一）广西农村社会养老保险制度设计缺陷

首先，民政部1992年制定的 《县级农村社会养老保险基本方案》 （试行） （以下简称 《基本方案》）未能充分体现社会保险的互济性原则。该方案明确规定：农民的社会养老保险，是国家在农村建立的基本养老保障制度，标准较低，覆盖面大。这意味着 《基本方案》将我国农村社会养老保险定位于基本的社会养老保险，但是在具体的实施方案和操作中，采取的是基金积累制的个人账户模式，缺乏劳动者之间的互助共济，从而无法使风险在群体中分散。其次，现行的农村社会养老保险覆盖面窄，保障水平低。2008年12月底，广西参加农村社会养老保险的有177.48万人，仅占乡村人口总数的5.96%。按照有关政策规定，月交费标准设 2、 4、 6、 8、 10、 12、 14、 16、 18、20元10个档次。例如：20岁的参保农民年缴240元 （月均缴纳20元），55岁月养老金标准约为411.05元，其缴费年限有35年，若按照5%的物价指数计算，它将被贴现为68.26元。[4]292008年广西农村居民人均纯收入3690.3元，农民人均生活消费支出2985.0元，人均每月结余58.7元，可见广西农民的收入极其有限，所以他们在投保时一般都会选择保费较低的档次，再根据以上的计算可以预见农民在年老时每月获得的养老金将低于68.26元，这点钱对于农民的养老几乎起不到任何的保障作用。第三，预期基金增值标准过高，且不适应银行利率的调整。1994年民政部印发的 《农村社会养老保险养老金计发办法》 （试行）规定：1991年至1993年12月31日按8.8%计息；从1994年1月1日起按12%计息，届时按民政部统一规定的利率执行。实际上，从1996年下半年以来，中国人民银行连续降低人民币存、贷款利率，在投资渠道单一的情况下，这样势必会造成未来偿付能力不足或降低支付养老金待遇标准的困境。

（二）广西农村社会养老保险制度实施困境

第一，政策的执行者在具体操作过程中违背了自愿投保的原则。1994年广西壮族自治区人民政府办公厅下发的 《关于积极稳妥地发展农村社会养老保险事业的通知》明确规定：在工作中要严格按政策办事，坚持自愿原则，不搞强迫命令。但是为了加快广西农村社会养老保险的进展，赶上先进的省、区以及顾及领导的政绩，强制性地将自愿性农村社会养老保险制度的参保率纳入政府工作目标，并要求基层单位必须完成规定的工作目标。这样造成了农民对制度不信任，违背了该项制度的初衷。其次，缴费补助标准不统一导致缴费不公平。[4]36《基本方案》规定：资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。这就意味着农村集体经济和乡镇企业发展水平较高的地方可以向农民提供补助，并享受国家的优惠政策。像广西这样的少数民族人口多的西部地区，工业不发达，经济发展落后于中、东部，农民实实在在能得到的集体补助很少或者没有，这样必然会出现各地农村社会养老保险补助额度和待遇标准不一致的问题，进一步加大地区之间的收入差异。第三，基金管理体制不规范，保值增值困难。 《基本方案》规定农村社会养老保险基金以县为单位统一管理，保值增殖主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。由于农村社会养老保险机构隶属于地方政府，缺乏独立性，管理体制不顺，这样容易出现政府挪用、挤占甚至贪污农村社会养老保险基金的情况。此外，农村社会养老保险基金投资渠道单一，受银行利率影响严重。1996年下半年以来，中国人民银行连续下调利率，再加上通货膨胀、物价上涨和管理不当等因素，农村社会养老保险基金保值增值就更加困难了。

四、建立和完善广西新型农村社会养老保险制度的政策建议

2002年党的十六大提出了 “在有条件的地区探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”之后，新型农村社会养老保险试点工作在全国广泛开展，目前新型农村社会养老保险试点工作已经取得一定成效。截至2008年末，全国参加农村社会养老保险人数为5595万人，比上年末增加424万人。2008年共有512万农民领取了养老金，比上年增加120万人。[5]在新型农村社会养老保险试点过程中，形成了诸如四川通江、广东东莞、苏州、北京等典型特色的制度模式。广西起步比较晚，经济基础薄弱，需要在借鉴部分省市新型农村社会养老保险制度改革试点经验的基础上，结合自身的实际情况，创新广西新型农村社会养老保险制度模式。

（一）加强广西农村社会养老保险制度的创新

基于广西经济发展水平不高、多民族聚集等实际情况，广西可借鉴部分省市新型农村社会养老保险制度改革试点的经验。如：四川通江模式（“粮食换保障”、 “保险手册质押贷款”），北京模式 （基本养老金+个人账户），苏州模式 （政府主导下的 “一个体系、两种办法”），等等，[4]40-53借鉴这些模式，广西可结合少数民族地区的社会状况、经济发展水平和文化习俗等多方面因素，从融资制度、管理制度和管理方式等3个方面创新农村社会养老保险制度。

首先，融资制度创新。广西北部湾银行是由广西壮族自治区人民政府直接领导下惟一的区域性、国际化、股份制特色银行，广西可以借鉴四川通江的保险手册质押贷款的做法，与广西北部湾银行合作，在钦州市、北海市、防城港市和区内其他设立北部湾银行分支机构的地区实行保险手册质押贷款。

其次，管理制度创新。2008年11月，广西劳动和社会保障厅调研组到梧州、贺州等地就新型农村社会养老保险工作征求基层意见，下发了《关于推荐新型农村社会养老保险试点县 （市）的通知》、 《广西壮族自治区新型农村社会养老保险试行办法》。2009年10月，广西启动新型农村社会养老保险试点工作，由于试点工作刚刚开展，建议进一步加强相关制度的匹配建设，各试点要结合自身的情况，制定具体的实施方案和监管体制，从制度上确保新型农村社会养老保险的各级政府投入及时、足额到位并得到有效管理，从而实现广西新型农村社会养老保险健康有序发展。

最后，管理方式创新。新型农村社会养老保险经办机构 （简称 “新农保经办机构”）要创新新型农村社会养老保险制度的监管模式和宣传方式，采取分权制衡式监管模式，使农村社会养老保险管理向科学化、规范化、法制化方向发展。另外，通过宣传画、小手册、农保网站、文艺晚会、知识讲座以及图片展览等方式，让农民了解新型农村社会养老保险制度，积极参与社会养老保险。

（二）建立各级政府农村社会养老保险的补贴调整机制

调整财政支出结构，逐步加大政府的财政投入，稳固农村社会养老保险的资金基础。目前广西新型农村社会养老保险制度实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。政府补贴分为两部分：一是国务院确定的基础养老金，最低标准为每人每月55元，我区全部由中央财政负担。二是地方财政补贴，目前我区定为每人每年补贴30元，自治区、市、县三级财政按6∶2∶2（自治区直管财政改革县按8∶0∶2）的比例承担。对农村重度残疾人等困难群体，各级政府在每人每年30元普惠补助基础上再给予最多50元的补贴。[6]广西是多民族聚集的地区，各地发展不平衡，比如河池市、贵港市等地方的集体经济和农村企业发展水平不高，农民能获得的集体补助很少或者没有，且当地农民的收入水平低，一般只能选择较低缴费档次缴纳养老保险费。建议政府吸取传统农村社会养老保险的经验教训，坚持分类的原则，建立灵活的补贴调整机制。划分地区、群体的类别。如：地区分为特困地区 （A类）、贫困地区 （B类）、温饱地区 （C类）、富裕地区 （D类）；群体可以分为纯收入农民、失地农民、农村企业的职工、计划生育的农民和农民工5个群体，然后根据不同的地区和群体适当地调整财政的补贴比例，逐步缩小地区、个人之间的收入差距，体现社会保险的公平原则。

（三）提高广西农村社会养老保险工作的科研创新能力

加强新型农村社会养老保险经办机构和相关科研机构的能力建设，提高其工作水平和科研创新能力。针对广西目前劳动和社会保障部门的社会保障专业人才缺乏、人才队伍僵化等情况，建议本着革命化、年轻化、知识化、专业化的原则，适当扩大劳动和社会保障部门的人员编制、引进专业人员、提高综合素质、整合人力资源，争取在具体方案的实施以及制度模式上有所创新，在西部和少数民族地区养老保险制度改革中取得新的突破。在2008年广西劳动和社会保障厅与广西民族大学管理学院合作开展 《中国-东盟就业与社会保险法律制度比较》研究的基础上，继续发挥广西民族大学、广西师范大学等高等院校在理论研究和人才培养等方面的优势，坚持教学和实践相结合、科研创新和改革试点相结合的原则，相互补充，共同推进广西新型农村社会养老保险的改革创新。

[1]广西劳动和社会保障厅.2008年广西劳动和社会保障事业发展统计公报[R/OL].[2009-07-09].http://www.gx.lss.gov.cn/fileHandle.do?action=read&objectID=20090715100347080.

[2]《广西年鉴2003》.广西年鉴社.2003年版.

[3]中国社会保障网.广西不断推进完善农村社会养老保险制度[N/OL].[2009-07-08].http://www.qzsldbz.gov.cn/shipintupian/ShowArticle.asp?ArticleID=353.

[4]刘昌平,殷宝明,谢婷.中国新型农村社会养老保险制度研究[M].北京:中国社会科学出版社.2008.

[5]中华人民共和国统计局网.2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[R/OL].[2009-05-19].http://www.stats.gov.cn/tjgb/qttjgb/qgqttjgb/t20090519_402559984.htm.

[6]中国社会保障网.广西正式启动新型农村社会养老保险试点[N/OL].[2009-09-14].http://www.cnss.n/new/sbss/ylbx/200 909/t20090914_242687.htm.

On Construction of a New System of Old-Age Insurance in the Rural Area of Guangxi

Tian Yuyan1,Feng Haichun2
（1.College of Management,Guangxi University for Nationalities,Nanning 530006,Chian）
（2.Wuzhou University,Wuzhou 543002,China）

With the rapid development of guangxi rural social,more and more people have focused concerns on constructing the new system of guangxi rural The Old-Age Insurance.On the base of the analysis of the present situation of guangxi ural The Old-Age Insurance system,the article that reveals that there have existed two aspects of problems in guangxi rural The Old-Age Insurance system:one is the defects of the system design and the other is difficulties in the implement of the system.Based on the cause of the problems，the article propose policy recommendations for constructing the new system of guangxi rural The Old-Age Insurance system in System Innovation,government subsidy system and research capabilities.

the new system of rural The Old-Age Insurance system；System Innovation；the defects of the system design

D632.1

A

1673-8535（2010）01-0057-05

2009-10-22

田钰燕（1984-），女，广西平乐人，广西民族大学社会保障专业2008级研究生，研究方向：社会保障基金管理。

奉海春（1981-），男，瑶族，广西全州人，梧州学院法律与公共管理系教师，研究方向：农村公共物品供给。

邱房贵）