民众信访,法律何为?

田成有

入刊理由：

“信访”作为反映公民诉求，解决各类矛盾，维护社会稳定的一项重要制度已经为越来越多的民众所熟知，与此同时，信访制度中存在的各种问题也不断显现出来，切实解决这些矛盾，维护司法尊严，维护人民利益，已迫在眉睫。

信访是民意表达的重要渠道，是一种政治化解决矛盾的途径。如今，信访工作面临着新的挑战，信访形势出现一些新情况新特点，呈现出四大趋势：一是上升化趋势。信访总量持续上升，上升趋势明显，可形象称为“信访洪峰”。二是群体化趋势。重复信访比例大，反映的问题集中多，政策性问题突出。三是组织化趋势。一般选择在“两会”召开、重大节庆活动、党政机关换届之时，有组织地进行集体上访。四是极端化趋势。表现在拉横幅、喊口号、静坐请愿、寄发恐吓信等，造成社会秩序和政治秩序的混乱。

为什么会有这么多的信访？从法院看，有多种表现和原因，有些案件存在认定事实不清、证据不足、程序违法、处理不公，致使当事人的权益受到损害，造成当事人上访；有些案件处理结果正确，但裁判文书表述不当，内容简单，说理性不强，看不出裁判结果形成的过程，缺乏说服力，进而造成当事人对裁判结果的正确性产生怀疑而上访；还有些是案件重实体、轻程序、拖沓审理、拖延执行，使当事人对司法的公正性产生怀疑而上访。另外，有些法官司法为民意识、服务意识不强，审判作风欠佳，在与当事人沟通过程中态度或蛮横或冷淡，方法或简单或粗暴，以致当事人对法官产生不信任感而到处上访。

但也有一些问题是非理性的，比如，有的当事人对法院的审判和执行工作不能正确看待，对审判和执行程序方面的法律规定、司法解释更是知之甚少；有的当事人文化水平低，对诉讼寄予过高期望，一旦得不到满足就缠诉缠访。主观臆断办案人员偏袒对方、办案不公、徇私枉法，进而不停地申诉，到处上访。一旦他们得不到利益，只要案件对自己不利就到处上访，并不断向法院施加压力；有的当事人情绪激动、行为偏激、强词夺理，坚持自己对法律法规、政策的误解及偏见，长期纠缠不休。在某些地方、某些人当中，信访还成了一种时尚、一种“勇敢行为”、一种“有素质”的表现，而我们有些部门、有些人在处理信访问题上失当，为了暂时的“稳定”而牺牲原则，助长了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。

信访问题涉及到国家制度、社会发展和民众生活的方方面面。在转型时期中国政治国家的建构中，一方面它作为社会矛盾的一个排解渠道，不可或缺；但另一方面，信访本身又具有“双刃剑”的属性，很多方面不易掌控，如何处理总是显得比较敏感、棘手。从理论上讲，信访这一依靠行政手段的介入进行权利救济的方式本身有“人治”的痕迹，与法治社会的理念格格不入，但从实践中看，信访量不断攀升，信访的社会影响力逐渐突显，社会又离不开信访。

“人不伤心不落泪，人无难事不上访”。除了极少数无理取闹、心怀叵测的人之外，群众相信党和政府才上访，群众有困难、有意见、有怨气才上访。信访群众大多是遇到了自身无法克服的困难和问题，因超越了自身的承受能力，才求助于信访。也许群众信访反映的问题都是些琐碎、繁杂的小事，但对信访人来说，却是大事、难事，这些事，连着家事、国事，系着人心、民心。显然，我们不能将正常的、依法有序的信访视为不稳定因素，更不能消极地对待群众信访活动。上访已经不仅是社会矛盾积累的越来越多、越来越深的表征，也是制度、法律失灵的征兆。惟有切实畅通信访渠道，及时妥善地解决信访中反映的问题，才能提升社会秩序的“稳定系数”。

没有人热爱上访，绝大多数群众上访都是事出有因，他们反映的信访问题，绝大部分都与自身或某一群体的利益尤其是经济利益息息相关，这些在上访群众家庭生活中都是“头等大事”。真正小题大做、无理取闹的，毕竟还是极少数。在处理群众的信访问题时，一定要带着强烈、深厚的群众感情去做工作，马虎不得、厌烦不得、生气不得，千万不可糊弄群众、埋怨群众。要设身处地为百姓着想，站在他们的角度来思考问题，尽心竭力帮助他们解决问题，多做解民情、暖民心、顺民意的事情，上为党和国家分忧、下为人民群众解难。

做好新形势下的信访工作必须解放思想、更新观念，要破除“四种意识”，强化“四大理念”：一是破解“应急应付”的意识，强化“守土有责”的理念。信访工作是政治考验，不重视信访工作是缺乏政治头脑的，回避信访问题是缺乏政治胆识的。做好信访工作，不是恻隐之心，而是政治责任；不是权宜之计，而是根本要求。二是破除“怕这怕那”的意识，强化“有为有位”的理念。民意似水，宜疏不宜堵。回避矛盾，矛盾就只会越积越深；逃避问题，问题只会越来越复杂。不要担心“睡着的孩子又吵醒”“平息的火焰又复燃”，有什么问题就解决什么问题。三是破除“就事论事”的意识，强化“统筹兼顾”的理念。要“跳出信访抓信访”“换个角度看信访”，综合施治，多管齐下，强化战略思维、树立科学态度、增强操作能力。四是破除“一阵风过”的意识，强化“一以贯之”的理念。信访工作不能时紧时松、浅尝辄止，贵在坚持，重在坚守，形成常态。

在处理群众信访问题时我们要树立“三个不”的意识。一是不推。凡正常的群众来信来访，不论事情大小，难度多大，都由信访接待人员进行登记备案，及时予以解决，确保群众信访问题件件有着落。二是不拖。凡群众实名反映的信访问题，能够及时答复的，及时给予答复，不能及时答复的，向上访人承诺在一定的时间内给予办理，在承诺时间内不能办结的，要追究承办人员工作责任。三是不等。坚持定期开展下访活动，主动摸排，发现各类信访问题，及时化解，防止“小事拖大、大事拖难”的被动情况。

在一个法治社会里，对于解决纠纷而言，利益博弈应该建立在法律之上，信访必须纳入法治化的轨道，过分美化或强化信访，都不利于纠纷的解决，它有可能将纠纷掩盖起来，在制度以外走入这样一个恶性循环的道路：不服判决（通过信访）→获得更大利益（花钱买平安）→改判（司法权威下降）→得到好处（更多的信访），这对法治、对整个社会的损害是根本性的，甚至是灾难性的。

在法治国家，纠纷的解决应由法律说了算，没有其他可行之道。西方法官“一槌定音”，判了纠纷也就了结了；在中国语境下的司法，法官即使槌了，判了，也仍未了解，涉诉信访事件还是不断，“上访、闹访、京访”让法院忧心忡忡。历史经验告诉我们，尽管司法功能有一定限度，但司法毕竟是解决争端，避免社会震荡的最有效手段，是减压阀。在法治社会里，司法应当成为社会正义的最后一道防线，尊重司法裁判，树立司法权威，是社会长治久安的需要。

上访问题之所以会形成今天的局面，再次反复提醒我们，必须按法律的规则办事，严格守住法律的底线。法治并不排斥信访，信访也不必然是人治。现实生活当中，信访问题最难解决的就是缺乏法律依据的事或是“无理上访”，如果没有一个法律底线去解决这些信访问题，那么，信访就永远难以规范化，就容易被人钻空子，给社会管理带来干扰。 因此，解决信访问题，必须建立应有的法律底线，让公民的利益诉求都在法律可控的范围内解决，处理任何信访案件都不能用“牺牲法律”的方法，来换取暂时的稳定。

在实践中，有些地方为了卸掉包袱、减轻压力，随意突破法律政策底线，以牺牲司法权威为代价，换来个案问题的一时解决，这会导致信访不信法、以访压法的倾向，这是不可取的。在处理涉法涉诉信访问题过程中，要维护司法机关依法作出的公正结论，切实维护法律尊严和司法权威。要把信访问题纳入到法制轨道，实现维护人民群众权益、维护司法权威、维护社会稳定的有机统一。对上访困难群众，一方面，要建立涉访特困救助资金，充分发挥政府救助、社会救助、民间互助的作用，妥善解决好上访群众的实际困难，使上访群众的基本生活得到保障，促进历史遗留的老案息诉罢访。另一方面，也要防止简单花钱买平安，助长少数上访人以访牟利的错误心理。要坚决依法终结无理访案件，对经过中央和省级政法机关复查终止的案件，不再重新处理，解决反复信访问题。通过建立规范的涉法涉诉信访秩序，保护合法上访，制止违法上访，树立依法按程序反映诉求的信访导向。

责任编辑：杨琳