法律政策学的学科定位与理论基础

胡平仁

(湘潭大学，湖南湘潭4111 05)

法律政策学的学科定位与理论基础

胡平仁

(湘潭大学，湖南湘潭4111 05)

法律政策学作为一门以法律和政策的关系为研究对象的新兴的边缘学科，大致产生于19世纪末，是法理学中继法哲学、法社会学、法经济学之后的综合性应用研究，是法哲学通向部门法学的桥梁。法律政策学的理论基础至少有两个：一是法律价值理论，这是法律政策学与法哲学、部门法学之间的纽带；法律政策学的价值论基础意味着法律的政策考量。二是法治理论，法治不仅是法律的准绳，更是政策的“金箍咒”；法律政策学的法治论基础意味着为政策立法。

法律政策学；学科定位；理论基础；法律价值论；法治论

一、法律政策学产生于何时

法律政策学是一门以法律和政策的关系为研究对象的新兴的边缘学科。国内有的学者认为，法律政策学是政策科学兴起和发展之后的产物，其创始人就是美国学者哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）。根据这一观点，“虽然从政治的角度探讨法律问题由来已久，政策和政治也密切相关，但明确地用政策的观点、方法来研究法律现象，提出系统的法律政策学说，却是本世纪中晚期的事。”[1]其实这种看法是不准确的。首先，按照政策科学界的一般看法，1951年，拉斯韦尔和丹尼尔·勒纳（Daniel Lerner）一起合写、出版的《政策科学》一书，标志着现代政策科学在美国的正式诞生。由于拉斯韦尔和以色列学者叶海卡·德洛尔（Yehezkel Dror）的热心推动和卓有成效的研究，政策科学作为哲学、政治学、法学、经济学、社会学、心理学、数学、决策科学、管理科学等相互碰撞、渗透、交叉而产生的一门新兴的边缘性应用学科，20世纪70年代末才被人们普遍接受（它在我国的兴起和发展，则是20世纪80年代中后期以来的事）。而被称为法律政策学创始人和主要代表的拉斯韦尔和麦克道格尔，他们的法律政策学研究至少始于20世纪40年代初。麦克道格尔在刊于《密西西比法律杂志》（1940年）上的《法律在世界政治中的作用》、拉斯韦尔、麦克道格尔在刊于《耶鲁法律杂志》（1943年）上的《法律教育和社会公共政策》等文章中，就已经提出了许多有关法律政策学的许多基本问题，并进行了较为深入的研究。其次，政策科学界也有极少数人主张把拉斯韦尔首次提出“政策科学”这一概念的时间确定为政策科学的诞生。但拉斯韦尔首次提到“政策科学”这一概念是在1943年的一份备忘录中，而他正式提出这个概念则是1950年他与卡普兰（A·Kaplan）合著的《权利和社会：政治研究的框架》。很显然，这两个时间都晚于拉斯韦尔等人最初的法律政策研究。再次，更为重要的是，上述看法虽然说是针对整个西方国家而言的，实际上却只限于英美国家，而无视欧洲大陆国家的情况。“法律政策”（Rechtsplitik，legal policy）和“法律政策学”概念在19世纪末就开始被欧洲的法学家们广泛使用。波兰俄裔著名心理学法学家莱翁·彼得拉日茨基（Leon Petrazycki，18671931）最早在两卷本的《收入学》（1893／95年）中批判法典编纂者的立法方式，提出自己的法律政策计划。其后，他又在《法律政策学导论》（1896／97年）一书中系统论述了法律政策与法学理论之间的关系、法律政策的社会理念、道德的进步、法的教育功能、法的心理学、法律政策的方法等问题。

二、法律政策学的学科性质

国内有的学者把法律政策学等同于美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔和国际法学家M·S·麦克道格尔（M.S.Mcdougal）为创始人及主要代表的政策法学派[2]；有的则将法律政策学等同于立法学或立法政策学[3]；还有的认为，法律政策学是一种用政策的观点和方法来研究法律现象（主要侧重政策对法律，包括立法、司法过程的影响）的思想倾向，是一种法学研究的方向和方法。[4]其实这些看法都是不准确的。

首先，政策法学派只是法律政策学研究中的一部分，最多只是法律政策学发展史上一个较为引人注目的山峰而已，而不是法律政策学的全部。理由是政策法学派产生之前，就已有自觉的对法律政策的研究；在政策法学派产生之后，其他法学流派也对法律和政策的关系问题进行了多方面的、颇有成效的研究。

其次，法律政策学也不同于立法学。因为法律政策学的研究领域既涵盖立法，也涉及执法、司法和仲裁。拉斯韦尔等人的政策法学派就是如此，批判法学派和西方马克思主义法学对法律政策的考察甚至更侧重于司法环节，而博登海默和德沃金等人的相关研究，甚至不只是考察立法和司法等法律运行过程，还延伸到了法律本体（法律规范）这一静态层面，从而既体现了传统法学的优势，又在一定程度上弥补了拉斯韦尔等人的偏颇与不足。

此外，将法律政策学视为用政策的观点和方法来研究法律现象的一种思想倾向、一种法学研究的方向和方法是较为恰当的，但这也只是法律政策学的研究路向之一。因为在语义层面上，如果我们细加琢磨，汉语中的“法律政策学”一词至少可以有三种理解：一是“法律政策学”，即对法律政策的研究；二是“法律政策学”，即对法律的政策（学）研究；三是“法律政策学”，或称政策法学，即对政策的法学研究。这三种理解，都可在研究实践中找到其对应物，或者说它们实际上标示了法律政策学的三种研究路向：其一，对法律政策的研究，这主要体现在欧洲大陆学者如莱翁·彼得拉日茨基、G·拉德布鲁赫、M·克里勒等人的研究中。我国对这方面的研究总体上乏善可陈，相对来讲较为引人注目的是刑事政策学。其二，对法律的政策（学）研究，这主要以美国政治学者和政策学家哈罗德·拉斯韦尔和国际法学家M·S·麦克道格尔为创始人及主要代表。这是一种用政策的观点和方法来研究法律现象（主要侧重政策对法律，包括立法、司法过程的影响）的思想倾向，是一种法学研究的方向和方法，也被称作政策法学派。其三，对政策的法学研究，即侧重于从传统法学的内部视角来研究对法律影响日益深广的公共政策，并把公共政策内置于法律之中，把政策看作是法律的一个重要组成部分。这一研究路向中包括两种情况：一是把政策视为一种法律渊源，如美国法学家约翰·奇普曼·格雷和博登海默。二是把政策视为法律的内在构成要素之一。如德国学者赫克、美国学者德沃金等。对政策的法学研究在我国也大体上有两种情况，一是一般性地探讨法律与政策的关系，把法律和政策视为两种相对独立而又水乳交融的社会规范体系，但又缺乏更深入、更具说服力的探究。这在法理学教科书中表现得尤为明显。二是从新中国的法制实践中概括提炼出了具有中国特色的“政策法”概念，并对此展开了颇具深度的理论研究。这主要集中在20世纪80年代中后期和90年代初。[5]

值得注意的是，欧洲大陆研究法律政策的学者一般倾向于把法律政策学作为一门学科来看待。“法律政策学不仅应当在法律技术层面考察立法程序、步骤、目标设定的合理性，而且应当作为一门特定的法学学科在法哲学框架内予以研究。”[6]作为一门新兴的独立学科，法律政策学在德国已被一些大学（如科隆大学）列入法学课程，法律政策学与法哲学的学科划界，也成为德国大学课程设置的问题之一。

拉斯韦尔和麦克道格尔认为，他们的法律政策学不同于社会法学和分析法学。他们说，这种理论为法律的研究提供了一种价值学说，而不仅仅是一种社会事实的描写。但他们也否认他们的法律政策学思想是某种自然法学说。而有的西方法学著作认为该派将它所列举的价值视为共同体中民主分享的价值，又将人的尊严当作民主的最高价值，因而具有一般自然法学的特征。我国有些论者则认为，拉斯韦尔和麦克道格尔的法律政策学的基本倾向还是社会学法学。[7]这些观点应该说都有一定道理，但都视野过于狭窄，难免盲人摸象之嫌。

鉴于我国法理学界一般都把法理学视为综合性的法学理论学科，笔者认为，如果要给法律政策学作一学科定位的话，那么可以说，法律政策学是法理学中继法哲学、法社会学、法经济学之后的综合性的应用研究，是法哲学通向部门法学的桥梁。它们相互间的关系是：

三、法律政策学的价值论背景

事实、价值和行动，是社会科学、尤其是应用性社会科学共同关注的对象。作为一门新兴的综合性应用学科，法律政策学不仅关心事实，而且更关心价值和行动；它不仅是描述性的，而且也是规范性的。说它是描述性的，是因为它追求有关法律政策的性质、原因和结果的知识；说它是规范性的，是因为它重视价值取向和价值评价，它的一个重要目标就是创造和批评有关的法律政策价值的知识主张，或推荐应该采取的行动过程。因此，法律政策学的理论基础之一就是法律价值论。我国法理学者舒国滢在评介欧洲大陆的法律政策学研究时曾经指出：“法律政策学涉及对特定社会既存法律的评价、某一民族传统法律文化的分析，也包含对一些法律价值（如自由、安全、公正、效率、民主）及其冲突、法律原则（如最优化原则、最大多数人的最大幸福等）的法哲学考察。”[8]拉斯韦尔和麦克道格尔也认为，他们的法律政策学理论为法律的研究提供了一种价值学说，而不仅仅是一种社会事实的描写。他们公开宣称：“法律政策学寻求用一种真实的语言来阐明问题，也就是用规划和分配特定价值的语言，用所要求的价值的综合画面和规划与分配价值的实践活动，把社会期望和社会成就之间的距离减至最小。”[9]而所谓价值，就是人们所期望的，能满足人们需要的各种事物，国内通常称作“利益”。拉斯韦尔和麦克道格尔认为，法律是权威性决定的制定者的政策，法律政策所要规划和分配的价值体系包括；（1）权力；（2）启蒙；（3）财富；（4）福利；（5）技能；（6）情爱；（7）尊重；（8）正直。民主的最高价值是人的尊严和价值，法的目的在于使人们尽可能广泛地分享价值，最终目的是建立这样一个世界共同体：民主地分配价值、最大限度地利用自然资源和维护人类尊严，并使之成为社会政策的主要目标。为了促进价值民主化，法学应放弃主要依靠法律技术规则的传统而代之以主要依靠政策；因为依靠这种传统不仅不能保证法的确定性，而且经常妨碍实现社会所希望的目的；而依靠政策就要求根据民主生活的目标和问题来解释法律术语，将法律决定看作社会生活中的价值变革。

如果说法律政策学是法哲学通向部门法学的桥梁，那么，法律价值理论（包括价值多元、价值冲突、价值选择与价值平衡等等）乃是法律政策学与法哲学之间的纽带。法律政策学的价值论背景，实际上触及两个问题：一是面对多元文化观念所必然会带来的价值冲突，二是由此引发的价值选择与价值平衡。对这两个问题的具体研究与正面回答，将是另一篇文章的任务。这里我想指出的是，法律政策学的价值论基础实际上意味着法律的政策考量，即立法、执法、司法和仲裁过程中，面对复杂多变的世态和面目各异的个案所作的政策定向与自由裁量，也就是用政策的观点和方法来研究和处理法律问题。因此，对法律政策学的价值论研究与应用，必须是在现代法治理论的框架内进行，否则势必会重蹈以政策取代法律的覆辙。

四、法律政策学的法治论基础

现代社会是法治社会，“法治作为一个延续的进程，正是在这样的理性循环中获取发展的动力，并为新的起点、新的发展提供了新的契机。”[10]尽管人们一般认为“法治”就是法的统治，即法律在国家事务和社会生活中具有普遍性和至高无上的地位，但这并不意味着法治就等于法律，法律的无处不在也不就是法治。只有良法之治才是法治。所谓良法当然可以有很多标准，但这两条则是必备的：即良法必须是民主的，符合社会绝大多数成员的利益；良法必须是理性的，符合客观规律和自身的内在统一。法治即良法之治这一理念，意味着法治本身就有着独立的价值判断与价值追求，它超乎法律之上，而又渗透于法律之中，是判别良法与恶法的试金石。

法治并不排斥法律之外的其他社会规范，法治只是意味着其他社会规范不能与法治的原则相背离，更不能动摇法治的权威和根砥。因此，法律政策学的法治论基础意味着为政策立法。这既不是以法律代替政策，更不是以政策代替法律。如果打一个形象的比方，法治就是用良法来划定一个制度的圆圈，这个圆圈既是国家事务和社会生活的基础，也是制定和实施公共政策等其他社会规范的前提或平台。换句话说，在法治社会中，法律是制度性和普遍性规范，政策是工具性和特殊性规范。作为制度性和普遍性规范的法律当然要求是相对稳定、一视同仁的，而作为工具性和特殊性规范的政策则可以是相当灵活、并有所偏重的。以灵活性见长的政策当然不是无所作为的，但它只能在法律制度范围内补苴罅漏，或是在不违背法治精神的前提下，对社会生活中某些处于不利状态的特殊群体或事项作倾斜性照顾。从这个意义上说，政策的合法性是法治社会中不可逾越的门槛。法治不仅是法律的准绳，更是政策的“金箍咒”。[11]

为政策立法有多种表现形式，一是制定议事规则或会议规则，真正使决策民主化、科学化和制度化，避免决策的随意性和一味地凭经验决策。二是制定各种行政程序法，以规范政策执行行为，防止因个人利益、部门利益或地方利益的驱动而自行其是。三是为特定领域的政策立法。如在市场经济体制下，经济形势瞬息万变，要求政府职能部门能及时因应，弱国过分强调经济法制的稳定性，便难免守株待兔或刻舟求剑之弊；但如果任由政府职能部门便宜行事，又容易破坏法制的统一和法律的权威性。最好的办法就是制定《经济政策法》或更为具体的《金融政策法》、《农业政策法》等等，为相关领域的政策确立一些刚性的实体规范和程序规则，使多变的政策不至于迷失方向。这方面，第二次世界大战后日本的政策性金融立法实践可资借鉴。[12]又如环境问题事关全局而又十分复杂，全国统一的环境立法往往很难达到预期目的，而往往需要地方政策或地方立法予以配合。在这种情况下，类似于《环境政策法》这样的规范就变得必不可少了。如美国1969年颁布实施的《全国环境政策法案》，并没为环境政策增添任何实质性内容，其目的乃在于使行政管理机构作决定前考虑环境的影响。

在当代社会，凡是重要的政策往往都会以法律的形式发布，因而“为政策立法”尽管也有保障政策的有效运行之意，但主要还是从实体和程序两个方面，防止政策决策和政策实施的随意性，保障公共政策的合法性与科学性，进而保障人权，维护社会的和谐与稳定。

[1]吕世伦.现代西方法学流派(下卷)[M].北京：中国大百科全书出版社,2000.649-697.

[2]沈宗灵.“政策法学派”词条[A].中国大百科全书·法学[C].北京：中国大百科全书出版社,1984.749.

[3]吕世伦,谷春德.西方政治法律思想史(增订本)下册[M].沈阳：辽宁人民出版社,1987.379-381.

[4]吕世伦.现代西方法学流派(下卷)[M].北京：中国大百科全书出版社,2000.649～651.

[5]胡平仁.法律政策学的研究路向[J].当代法学,2001,(5).

[6]舒国滢.战后德国法哲学的发展路向[J].比较法研究,1995，(4).

[7]吕世伦,谷春德.西方政治法律思想史(增订本)下册[M].沈阳：辽宁人民出版社,1987.379-381.

[8]舒国滢.战后德国法哲学的发展路向[J].比较法研究,1995，(4).

[9][美]拉斯韦尔和麦克道格尔.自由社会中的法哲学：法律、科学和政策研究[M].美国纽黑文出版公司,1994.33-34.

[10]刘丹,彭中礼.2007年中国法治进程综述[J].湖南行政学院学报,2008,(2).

[11]胡平仁.法律政策学：平衡权利与权力的科学[J],当代法学,2001，(3).

[12]郑人玮.日本政策性金融法初探[J].日本研究,1998，(1).

D9

A

1004-3160（2010）02-0024-04

2009-12-25

胡平仁，男，湖南嘉禾人，湘潭大学法学院教授、博士生导师，主要研究方向：法学理论。

秦小珊