农民工职业技能培训中的问题与对策研究

盛立强

（苏州经贸职业技术学院工商系，江苏 苏州 215009）

一、农民工职业技能培训研究溯源

表1 农民工职业技能培训问题中文学术文献统计一览表

在122篇中文文献中，硕博士学位论文共有19篇：其中博士4篇（2008年1篇、2007年3篇）；硕士15篇（2008年3篇、2007年4篇、2006年5篇、2005年3篇）。通过对这些文献进行研究后，我们发现：2003年以前，我国以农民工职业技能培训为研究主题的文献一篇也没有。那么，是什么原因导致了2003年成为农民工职业技能培训研究的元年呢？可能有人会给出解释：2003年9月国务院办公厅下发了《2003—2010年全国农民工培训规划》，10月1日新华社全文播发，这表明中央政府对农民工职业技能培训问题高度重视，因此，2003年出现了研究农民工职业技能培训问题的文献也就可以理解了。可是，如果接受这样一种解释，或许对学者们的学术敏感性不够尊重。事实上，早在2003年之前，很多学者对该问题是有所涉及的，只不过对它的研究是从属于其他视角之下的。那么，该问题在学者们研究视角中的地位变化到底反映一种什么样的现象，这应该是研究农民工职业技能培训问题之前一个值得深入探讨的问题。我们将这些研究放在中国改革开放30年的宏观经济背景下，可以将其划分为三个阶段：

（一）被忽视阶段（1978-2002）

1978年12月党的十一届三中全会后，中国开始承接国际产业转移，吸收外资和引进技术，发展对外贸易。按照古典经济学的观点，推动宏观经济保持快速增长，就必须保证包括资本、先进技术、土地和劳动力在内的所有生产要素的有效供给。上世纪80年代的中国缺乏资金和先进的技术，但是却拥有丰富的廉价土地和劳动力资源。为吸引外商和港澳台的投资，我们采用了“三来一补”等加工贸易形式，由此使中国经济形成了外向型经济的特点。这种经济对劳动力的质量要求不高，但是需求量却很大。当时城市的劳动力资源已经远远不能满足经济高速增长的需要。于是，从20世纪80年代初开始，为适应当时中国经济发展的需要，从事农业劳动的农民开始陆续冲破计划经济体制的束缚，自发地向城市的二、三产业转移[1]。1978年度，中国就业人口为4.0152亿人，其中城镇就业人口为9514万人，农村就业人口为3.0638亿人。到2002年末，中国就业人口达到7.374亿人，其中城镇就业人口为2.478亿人，农村就业人口为4.896亿人。这说明1978-2002中国对于劳动力资源的需求一直保持着高速增长。

通过研究就业人口城镇与农村的分布比例 （见图1）：1978-2002年，在高速增长的就业人口中，城镇就业人口所占的比重不断上升，农村就业人口所占比重则不断下降，尤其是从1995年开始，下降的速度较快。

通过研究就业人口的产业分布比例 （见图2）：1978-2002年，第一产业的就业人口比重不断下降，由1978年的70.5%下降到2002年的50%。这些数据充分反映了改革开放后农村丰富的劳动力资源由农村向城镇转移，由第一产业向二、三产业转移的态势，尤其是到了上世纪90年代中期以后，这个趋势更加明显。

到上世纪90年代中期以后，与农民工相关的生存状况、社会权益保障等社会问题日益突出，农民工才逐渐成为社会科学研究的热点[2]。学者们（赵树凯，1995；宋林飞，1995；李强，1995，1999，2001；李培林，1997；陆学艺，2003)在农村富余劳动力转移的视角下从农民进入城市与中国现代化的关系、流动特征，以及进入城市后的生存状况等不同维度对农民工进行了调查研究，取得了较为丰富的理论成果[3]。与学者们对农民工在城镇的“准入问题”、“社会权益保障问题”倾注了大量的研究热情形成鲜明对照的是，农民工职业技能培训有关的“发展问题”的研究文献一篇也没有。这至少说明，在中国经济高速增长的同时，农民工的问题虽然已经引起高度关注，但是其职业技能培训作为一个独立的研究主题还并没有引起学术界的重视。

（二）重视阶段（2003-2007）

改革开放之后，中国经济每年都在以平均10%的增长速度高速增长，经济总量的不断增加，人民的人均收入水平不断提高，对各种商品和劳务的需求结构也随之发生巨大的变化。整个社会的产出结构必然会随之调整。而产出结构的调整，只有通过投入要素在各产业部门间的再配置来实现。由于劳动力是生产要素中最重要、最活跃的部分，因此，投入要素在部门间的再配置最终都是通过劳动力在产业间的重新配置来实现的。这样就引起了就业结构的转换——这是产出结构对就业结构的牵动作用[4]。

我们由图1、图2可以看出：中国2003年末就业人口为7.4432亿人，其中城镇就业人口为2.5639亿人，农村就业人口为4.8793亿人。到2007年末，中国就业人口达到7.699亿人，其中城镇就业人口为2.935亿人，农村就业人口为4.764亿人。按照就业人口城镇与农村的分布比例，2003—2007年度城镇就业人口占总就业人口中的比重由34.45%增加到38.12%，农村就业人口占总就业人口中的比重则由65.55%下降到61.88%。按三次产业就业人数的分布来看，2003—2007年第一产业的就业人口比重由49.1%下降到40.8%，第二产业的就业人口比重由21.6%增加到26.8%，第三产业的就业人口比重由29.3%增加到32.4%。对比1978—2002年的数据，2003—2007年这段时期，农村劳动力资源从农村向城镇转移，由第一产业向二、三产业转移的速度在加快。随着经济全球化的进程，我国经济结构调整加快，伴随而来的产业调整、企业重组和兼并，以及技术改造也在大范围内展开，以知识经济和技术进步为推动力的产业结构升级使得技术与资本对劳动力和自然资源的替代性更强，这就导致中国劳动力资源需求的特点从无限供给转变为无限供给与结构性短缺并存[5][6][7]：一方面对高素质的劳动力需求大幅增加，另一方面对低素质劳动力的排斥强度也必将越来越强烈，最终导致结构性失业人数的大量增加。2004年东南沿海区域性的“民工荒”问题就是这种状况的集中体现。由此，学术界开始积极关注中国劳动力资源需求特点的这种变化，从2003年开始，一些以农民工职业技能培训问题为主题的研究性论文开始在学术期刊上发表，在2005年，这类研究主题的硕、博士学位论文也开始出现，这些都充分反映了学术界对该问题的高度重视。

（三）紧迫阶段（2008-至今）

2008年，由美国次贷危机所引发的国际金融危机开始影响中国。中国建立在外需基础上的产能泡沫破裂，周期性失业爆发，大批农民工失业返乡。2009年2月2日，在国新办举行的发布会上，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示：根据农业部的一次抽样调查显示，2009年将有2500万农民工面临就业压力。其中，2000万属于受金融危机影响失业返乡。2009年的中国在外部紧缩的周期性因素和内部结构性调整因素共同作用下遭遇了最为棘手的周期性失业与结构性失业的双重压力。

教师面对的教育对象个体因家庭环境、社会背景、智力水平、性格气质等不同，对他们的教育手段和教育方法策略就要有所不同。要因时制宜、因生制宜，就是常说的因材施教。学生在不同的阶段有不同的特点，要在教育过程中有灵活的应变能力。要了解每个教育对象的个性特征，做到有针对性，有的放矢。

从长期来看，中国经济还将继续保持快速增长，对劳动力资源的需求还有巨大的增长空间。当然，周期性失业是当前国际经济形势巨变下出现的问题，它不是中国经济的根本性问题，但它是当前最紧迫的问题。而结构性失业则是中国经济结构转型调整中的根本性问题，将在未来很长一段时间长期存在，这个问题解决的好坏将直接影响到未来中国经济的发展是否健康。无论是解决周期性失业还是结构性失业，农民工职业技能培训都应该是一个十分重要而又紧迫的问题，对此中央政府高度重视。2008年12月10日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务委员会议，提到“有关部门和教育培训机构要增加农民工培训投入，扩大培训规模，改进培训方式，注重提高实用技能和就业能力”。为落实国务院的会议精神，各地各级政府都将培训返乡农民工，提高返乡农民工技能、素质，增强他们的就业能力列入到了重要议事日程。可见，当前对于农民工职业技能培训问题的研究进入到了一个十分紧迫的阶段。

二、当前农民工职业技能培训中亟待解决的根本性问题

在文献研究中，我们发现学者们从各种不同的角度对农民工职业技能培训问题给予了不同程度的关注，如郭建鑫（2005）从增强农村富余劳动力转移的经济效应的角度[8]；程明旺、史清华、关星、谢建社等从促进农民工真正融入城市、加速农民工市民化进程的角度[9][10]；许项发（2007）、刘平青、姜长云（2005）从人力资本形成的角度等等[11][3]。研究者们在总结归纳农民工职业技能培训存在问题的基础上尝试性地提出了对策[12][13][14]（见表2）。

表2 研究者总结的农民工职业技能培训中的问题与提出的对策一览表

在表2中，学者们所总结的农民工职业技能培训中的问题，可以概括为两个方面：一是政府积极，而作为受益对象的农民和用人企业却不积极；二是“供应商”——培训机构所提供的“产品”作为“消费者”的农民工却不满意。这实际暴露出了当前农民工职业技能培训中的根本性问题：即作为农民工职业技能培训的利益相关者，政府、企业、农民工、培训机构各自的利益、目标、行为严重不一致。如图3所示：

箭头指向农民工职业技能培训的，表示相关利益方对农民工职业技能培训的投入，我们用偶数编号表示，如线2、线4、线6、线8；箭头背离农民工职业技能培训的，表示农民工职业技能培训给相关利益方带来的收益，我们用奇数编号表示，如线1、线3、线5、线7。实线表示这种关系已经发生，虚线表示这种关系没有发生。

线1和线2都是实线，表明政府高度重视农民工职业技能培训，充分认识到了该问题的紧迫性与重要性。为此，中央政府出台了《2003——2010年全国农民工培训规划》，并制订了多个培训项目计划，如阳光工程、星火科技培训专项行动、雨露计划、农村劳动力技能就业计划等，增加了对农民工职业技能培训的投入，包括各种政策的支持和培训费用的投入等，以推动农民工职业技能培训工作的顺利开展。2004年中央财政用于补贴农村劳动力转移培训的经费仅“阳光工程”就有2.5亿元。2006年中央和各地进一步加大经费投入，提高补助标准。据不完全统计，2006年各省用于阳光工程培训的配套资金近6亿元。重庆、黑龙江、河南、湖北、青海、内蒙、河北、江苏等8省的配套资金均达到3000万元以上。2007年，中央安排的财政专项补助资金对东、中、西部地区实行不同的补助标准，对东、中、西部地区分别按人均173元、250元、300元的标准进行补助，人均补贴标准比上年提高48%[15]。从以上数据可知政府是农民工职业技能培训的最积极推动者。

线3是实线，表明农民工职业技能培训确实能给农民工带来利益：既能提高农民工综合素质、增强转岗就业能力，使其具有更广泛的就业空间和选择余地，又能增加农民工的收入。以2006年阳光工程的数据为例：重庆市2006年参加阳光工程培训的学员，基本上都能掌握一项专门技术，有近1/4的人获得了技能鉴定证书，受训学员综合素质明显提高。2006年全国农调总队的抽样调查显示，开展“阳光工程”培训的村年收入比没有开展培训村的年收入高30%。根据河北省省调队2006年的调查，阳光工程对农民增收的贡献率约为8%，接受阳光工程培训的学员转移后月务工收入比未接受培训的转移人员普遍高出约200元，比在家务农高出约400元[15]。

与线3形成鲜明对照的是线4是虚线，这表明：虽然职业技能培训能给农民工带来实实在在的利益，但是他们培训的动力不足，不愿为此进行任何投入。刘平青、姜长云2004年7-10月对北京和浙江的农民工进行的一次问卷调查显示：影响农民工参与培训的动力和积极性主要是两方面的因素：一是农民工对未来的定位。按照留在打工地工作意愿的强弱程度，农民工实际上可分为“回乡型”、“留城型”和“摇摆型”。不同类型农民工对培训方式和内容的不同取向，在很大程度上影响着其培训行为的选择。“回乡型”农民工，更多考虑技术培训对于其将来在家乡是否有用；“留城型”农民工则从心理上将自己定位为“城里人”或“准市民”，为了将来有足够的实力适应城市的工作和生活，他们在自我学习或参加培训方面有较强的动力和心理准备；而“摇摆型”农民工，对今后是留城或者回乡还没有明确的打算，因此，在对培训方式和培训内容的选择上态度迷茫。再加上现行制度存在的缺陷和不完善，导致很多农民工存在城市“过客”心理，并使他们不愿意或不能留在城市中安居乐业。这就极大的减低了他们参加培训的积极性；二是培训的机会成本。农民工对于培训的时间和精力的投入，会有机会成本的损失。农民工用于培训的时间会挤占企业加班的时间，导致农民工收入的减少，而这也是很多农民工不情愿参加培训的重要原因[16]。由此我们把农民工称之为利益迷失者。

线5是实线、线6是虚线，表明：作为农民工技能提升的最直接的收益者，企业并没有承担其相应的社会责任，在农民工职业技能培训上不愿且没有投入。2008年陕西省农民工监测调研报告显示：在陕西省外出打工的农民工中，有87.4%的农民工单位或雇主没有上养老保险，没有购买工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别达到78.4%、 82.0%、90.1%和93.4%，四种生活保险均有超过5%的农民工对单位或雇主是否购买表示不知道；93.0%的农民工单位或雇主没有给其缴纳住房公积金，5.2%的农民工表示是否缴纳不知道，只有1.8%的人明确表示缴纳[17]。政府所规定的“五险一金”的情况尚且如此，就更别提农民工的职业技能培训了。对此，姜长云认为有三个原因：一是企业不愿意因为培训而支出更多的人工成本；二是农民工的高频率流动，使企业担心对农民工的培训投资“打水漂”；三是很多企业只看到劳动力无限供给和企业近期发展对员工的需求，没有看到提高员工素质和产品技术含量，可以培育企业的核心竞争力[16]。因此，企业对于农民工职业技能培训的动力最为缺乏，我们把企业定义为农民工职业技能培训问题的漠不关心者。

线7、线8都是实线，但是线8并没有指向农民工职业技能问题而是指向了政府，这表明虽然农民工职业技能培训能给培训机构带来培训收入，但是培训机构在开发培训课程、提供培训服务时并没有以农民工为主体，而是将服务对象转向了政府，导致培训内容、培训方式与农民工对职业技能培训的实际需求严重脱节。情况严重的甚至还出现了社会培训机构勾结政府部门的工作人员，弄虚作假，大肆套取农民工就业培训资金的恶性事件。如2006年在阳光工程的审计中，中央就查处了安徽歙县弄虚作假，套取阳光工程补助资金；贵州省开阳县、内蒙古兴和县的扶贫部门以及内蒙古突泉县农业部门和培训机构联手套取挪用资金；陕西省汉中市第一职中、汉中市农干校、汉中市农校等培训机构，将经过“阳光工程”培训但未转移就业的学员，又整体转入扶贫培训，在“阳光工程”和扶贫培训项目中重复报账等恶性事件[15]。这不仅使国家资金遭受巨大损失，玷污了政府的惠民政策，而且损害了农民工的权益，使他们失去了提高素质、脱贫致富的机会。这些事件的背后反映了当前农民工职业技能培训的市场主体严重错位，所以我们把培训机构定义为利益错位者。

通过图3，我们发现：在当前的制度环境下，农民工职业技能培训的利益相关者中，只有政府对农民工职业技能培训进行了积极的投入，农民工自身和企业实际没有进行任何投入。尤其是企业，他们只享有了农民工职业技能培训所带来的巨大利益，却并未承担任何责任。这种现象实际上造成了这样一种情况：在农民工职业技能培训中，政府代替了农民工，成为了培训“产品”唯一的实际购买者，那么作为“供应商”的培训机构，在提供培训服务时，政府的要求就自然而然地代替了农民工的需求成为他们考虑的首要问题。也就是说，在农民工职业技能培训市场中形成了一个“畸形”的市场循环：政府是购买者，培训机构是供应商，农民工被彻底地忽略，而企业则成为了最大的受益者。当前农民工职业技能培训中出现的问题正是政府“越位”、农民工“失位”、企业“缺位”、培训机构“错位”的具体而又集中的反映。因此，利益相关者的利益不一致问题已经成为当前农民工职业技能培训中亟待解决的根本性问题。

三、对 策

（一）建立覆盖包括农民工在内的全体劳动者的职业技能培训基金，形成“五险二金”制度

对中国经济而言，今后要想顺利实现产业升级、结构转型，继续保持高速增长，高素质的劳动力资源尤为关键。而农民工这一特殊群体作为城市劳动用工缺口的补充将在未来相当长的一段时间内长期存在。因此，要想解决农民工职业技能培训中的根本性问题，我们认为不应只站在农民工的角度，而是要将其上升到劳动力资源的角度来看待。对普通劳动者来说，现行的“五险一金”的制度，所涉及的都是劳动力资源的社会保障问题，对于与职业技能培训有关的劳动力资源的“发展问题”却并未涉及。为使全社会高度重视劳动力资源的“发展问题”，我们需要在现有的“五险一金”的基础上，建立覆盖包括农民工在内的全体劳动者的职业技能培训基金，并将之纳入社会保障体系，形成“五险二金”制度。

所谓“五险二金”，就是在原有的“养老保险”、“工伤保险”、“医疗保险”、“失业保险”、“生育保险”和“住房公积金”的基础上增加“职业技能培训金”。凡是符合法定劳动年龄并签定了合法的劳动用工协议的中国公民都将纳入“职业技能培训金”的保障范围，包括农民工。政府将给每一个劳动者建立个人职业技能培训社会保障专项账户，向包括农民工在内的全体劳动者发放类似于医保卡的劳动者职业技能培训资金卡，职业技能培训金拨入其个人职业技能培训社会保障专项账户。劳动者职业技能培训资金卡将完整地记录劳动者就业的时间、就业的单位、工作转换、技能培训等相关信息。劳动者职业技能培训社会保障专项账户的资金只能用来购买自己需要的职业技能培训服务，不能用作其他用途或提取现金。即便是到法定退休年龄或身故都无法对培训资金提现。如因法定退休年龄或身故无法提现的个人培训资金将转入公共培训基金账户，用于对政府公益性培训项目进行财政补贴。对于法定劳动年龄内的农民，其职业技能培训社会保障专项账户由其户籍所在地社保机构办理；对于法定劳动年龄内的劳动者，凭劳动用工协议由其首次就业地区的社保机构办理；劳动者因工作地点变换不在同城的，可以办理跨地区的“职业技能培训金”的接转。纳入社会保障体系的“五险二金”制度的建立将有助于职业技能培训走上正常化、规范化的轨道，并能够体现国家对劳动力资源的“发展问题”的高度重视。

（二）明确利益相关方的社会责任，建立职业技能培训多元化投入机制

劳动者职业技能培训社会保障专项账户建立后，资金来源就成为一个重要问题。我们认为，政府必须以立法的形式明确规定劳动者职业技能培训利益相关各方的社会责任，以劳动者月工资为基数，企业、劳动者各自分摊一定的出资比例，从而建立起多元化的培训投入机制。鉴于农民工对于培训费用的敏感和当前农民工职业技能培训的 “准公共产品特性”，受企业雇佣的农民工其职业技能培训基金中个人承担的部分应由劳动力转移输入地政府财政承担；在家务农的农民或暂时失业的农民工其职业技能培训基金中个人承担的部分由劳动力转移输出地政府财政承担；对于中西部地区财政无法承担的，将由中央财政进行转移支付。这样就打破了农民工职业技能培训中政府是唯一投入主体的格局，企业作为农民工职业技能培训的受益方，也为农民工职业技能培训分担了培训成本，中央政府、农民工输入地和输出地政府的利益得到较好协调，涉及农民工职业技能培训的利益相关各方的责任与利益得到了统一，农民工职业技能培训中的相关各方的利益不一致的根本性问题也就迎刃而解。

（三）确立培训市场主体，逐步形成国民职业技能培训体系

由于劳动者职业技能培训社会保障专项账户的资金只能用来购买自己需要的职业技能培训服务，不能用作其他用途或提取现金，即便是到法定退休年龄或身故都无法对培训资金提现，因此，包括农民工在内的劳动者就会对职业技能培训有强烈的购买欲望。其结果是：劳动者职业技能培训市场能够真正建立，劳动者成为这个市场的真正主体，他们的需求将成为左右这个市场的决定性因素；同时，培训机构的市场热情也会被劳动者的培训需求所激发，隶属于各系统各部门的培训机构①在强大的市场需求面前，原有的地方、部门和行业的界限将被打破，培训资源将得到有效的整合和利用，针对诸如农民、农民工、高新技术产业工人等不同特点的劳动者群体教学形式、教学手段和教学内容将会得到有效开发。总之，与国民教育体系相衔接的国民职业技能培训体系有望得以逐步形成。

（四）加大政府监管力度，保障农民工培训市场有效运行

在农民工成为职业技能培训市场的真正主体后，政府的角色就真正归位了。政府将承担整个农民工培训市场的监管职责：第一，它要监督检查企业与农民工的劳动合同签定情况。根据2008年陕西省农民工监测调研报告显示：如此重要的保障自己合法权益的法律文书，仍有49.9%的陕西农民工没有与用工单位签订，多少让人有些遗憾。劳动合同是产生劳动法律关系的法律事实，是建立劳动关系的基本形式。劳动者同用人单位订立劳动合同，是劳动者实现劳动权的重要保障，也是减少和防止发生劳动争议的重要措施，更是企业按比例应承担农民工职业技能培训资金的重要法律依据。如果没有劳动合同关系，那么培训资金的征缴也就无从谈起了。第二，政府还需加强对农民工职业技能培训的引导、服务工作。首先，政府应出台相关政策，对于积极参加培训、取得一定技能证书，且有稳定工作收入的农民工在户籍等政策限制上有所突破，使其成为市民，这样，有利于提升农民工职业技能培训的动力；其次，以身份证为基础建立农民工档案信息数据库，发放全国性农民工信息卡。该卡能反映农民工身份资历的信息、能反映农民工社会关系的信息、能反映农民工职业培训的信息、能反映农民工住址和联络方式的信息、能反映农民工特长和求职志愿的信息、能反映农民工计生状况的信息等，从而使服务农民工的工作更加科学、规范。第三，政府一方面要建立和完善农民工职业技能信息发布平台的建设，让农民工知道培训的相关信息，诸如信誉良好的培训机构、优质的培训课程、高素质的培训师资等；另一方面要建立培训机构的监督与评价机制，对培训机构实行严格的市场准入，对培训机构的办学条件、办学能力、师资状况、教学效果实行综合评价，使一批培训质量高、就业效果好、社会认可的培训机构能够脱颖而出。

注：

① 据统计，截止到2006年底，农业部门在全国有农业职业中专和农民中专3000多所；县级以上农业广播电视学校3000多所；农机学校2000所；各类农民技术培训学校44.1万个；劳动部门，全国有技工学校2970所；就业训练中心3307个；还有分管的社会力量办的职业培训机构19139个。教育部门有成人高等学校558所；普通中专3065所；成人中专学校2823所；成人高中1317所；职业高中5800所；职业技术培训学校（机构）23.06万所。根据中国国家统计局网站的《2007年中国统计年鉴》整理而成。

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