追诉时效在行政执法中的适用

庞树林

（天津市引滦工程潮白河管理处，天津 301800）

天津市某水库是一座有养殖水面1280亩的小型水库，产权属天津市某管理处所有，由该处所辖水库管理所负责水库的日常管理和经营。2003年水库管理所将水库部分水面承包给刘某经营养殖，双方签定承包期为10年。2004年至2006年元月，经水库管理所同意，并收取管理费后，董某、王某、陈某先后在该库库汊内筑坝养渔，共占库容70亩左右，并一直养鱼至今。2008年3月，水库承包者刘某向天津市水利局报案，要求拆除以上3人在某水库修筑的渔池。

市水利局到现场调查取证后认为：这三个渔池最迟修建的时间也已超过2年，根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第29条第1款：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，作出不予处罚的决定。

2007年8月，刘某将水利局告上法庭，要求水利局履行职责。9月18日，法庭开庭审理，未当庭判决。庭审后行政庭法官告知水政监察总队负责人，三个渔池至今存在，违法行为没有消失，不适用《行政处罚法》第29条第1款规定，认为水利局应当作为。本案后以当事人撤诉而结案。

分析：

本案例具有普遍性,许多执法人员包括法官对《行政处罚法》第29条规定理解出现偏差,因而得出错误的结论。本文结合案例就《行政处罚法》第29条规定进行分析，以求教于水政同行。

1“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外”的含义《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

全国人大法制工作委员会行政法室主任张春生在其主编的《中华人民共和国行政处罚法释解》（中国社会出版社，1996年版）一书中是这样解释第29条的：“在违法行为发生后的两年内，对该违法行为有处罚权的的行政机关未发现这一违反行政管理秩序的事实，以后无论在何时发现了这一违法事实，对当时的违法行为不再给予行政处罚”。天津市水利局对董某、王某、陈某在该库库汊内建设渔池的违法行为有处罚权,但当事人违法时间已超过两年,所以,天津市水利局就不能对董某、王某、陈某进行处罚。

《行政处罚法》第29条第1款还有一句“法律另有规定的除外”，这句话是什么意思呢？也就是说法律对追究时效另有规定，就按另外的规定执行，《水法》、《防洪法》对追究时效没有另行规定，所以，就必须执行《行政处罚法》第29条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。因此，天津市水利局作出对当事人不予处罚的决定是正确的。

2如何计算时间

《行政处罚法》第29条第2款规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”何为“连续状态”？是指行为人连续实施数个同一种类的违法行为。如连续多次销售伪劣商品。何为“继续状态”？是指一个违法行为在时间上的延续。

我们来看本案例。很显然，董某、王某、陈某在该库库汊内建设渔池属“继续状态”。《行政处罚法》第29条规定“从行为终了之日起计算”，这是什么意思呢？以本案为例：假如冯某是2004年3月1日动工建设渔池，2004年10月1日完工，追究期就应从2004年10月1日建设渔池终了之日起开始计算，天津市水利局在2006年10月1日两年内未发现冯某建设渔池的违法行为，就不得再对冯某实施处罚。

3“违法行为没有消失，不适用《行政处罚法》第29条第1款规定”的观点是错误的

《行政处罚法》规定的“行为终了”，以本案为例是指董某等三人建设渔池行为的终了，不是指渔池本身的终了。有人认为“违法行为没有消失，不适用《行政处罚法》第29条第1款规定”的观点是偷梁换柱、偷换概念，把行为（违法建设）当成了物质（渔池）。如果这些人的观点成立，《行政处罚法》第29条规定有什么意义呢？《行政处罚法》第29条明明规定的是“违法行为”，哪来的“违法物质”？持这个观点的人认为建设的渔池存在，违法行为没有终了。那么我们要问，如果这个渔池存在300年，那岂不是300年后还可以追究冯某建设渔池的行为吗？

4什么情况下可以处理董某

在水库内建设渔池要经水行政主管部门许可，我们假定水产养殖也要经水行政主管部门许可，如果董某的水产养殖行为没有经水行政主管部门许可，冯某的水产养殖行为就呈“连续状态”，他未经许可的养殖违法行为就还没有终了，水利部门就可以查处。但我们水利部门没有这项许可，所以，水利部门不能对冯某建设渔池的行为进行查处。为了充分说明这个问题，我们举一个例子加以说明张三于2002年未经水行政主管部门许可擅自打井，并一直取水至今。水利部门能否查处张三的违法行为呢，答案是肯定的，水利部门完全有权依法查处。

有人可能会问，为什么冯某建设渔池超过了两年就不能查处，而对张三擅自打井超过了两年就可以查处呢？

这是因为张三存在两个违法行为，一个是未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程，违反了《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）第49条，一个是未经批准擅自取水，违反了《水法》第69条和《取水许可和水资源费征收管理条例》第4条规定。对张三擅自建设取水工程的违法行为，因已超过了两年，仍不得给予查处。张三未经批准擅自取水的第二个违法行为，因呈“连续状态”，因此，水利部门可以依法查处张三擅自取水的违法行为。

5怎样处理类似案例

有不少执法人员提出疑问：违法行为超过了两年就不再查处，那当事人在水利工程管理范围内、河道管理范围内的建筑物就永远不能拆吗？有这种疑问的同志总觉得不能让当事人永远“讨好”。讨好也只能让其讨好法律是公平的，有些刑事案子甚至杀人案假如超过了追究时效就不得追究刑事责任，法律规定违法人员“讨好”任何人都无权更改除非修改法律。当然，当事人的房子也好，渔池也好，不是不能拆。只是对他们的违法行为不仅不能追究，如确需拆除，还要赔偿他们的损失。作为水行政执法人员，要加强执法巡查，把水事违法案件消灭在萌芽状态。否则当事人某些违法行为如超过追究时效，不仅要赔偿当事人损失，同时也要追究我们执法人员的责任。

[1]刘鹏.关于犯罪追诉时效几个问题的研究[J].甘肃政法学院学报，2002-08-30.