贫困山区的村民自治研究

林 琳

[摘要]随着农村社会的变革，农村自治至今大致经历了三个发展阶段，受到政治、经济、文化等诸多方面的影响。为更好地加快贫困山区村民自治建设，必须完善村民自治制度，强化村级组织建设，协调村委会和村党支部的关系，完善选举制度，提升村民大会的作用；要加快贫困山区的经济发展步伐，改善交通，发展地区优势农业；要强化教育，推进村民思想更新，提高村干部和村民的整体文化素质；也要完善相关的法律制度，使《村组法》得到更好的落实。

[关键词]贫困山区；村民自治；问题；对策

中图分类号：D693.63

文献标识码：A

文章编号：1671-5918(2009)04-0084-02

村民自治是具有中国特色的基层民主政治制度，是中国政治现代化的一个飞跃。改革开放以来。广大农村通过自我教育，自我管理，自我服务，使基层民主法制建设得到进一步加强，村民自治取得了实质性效果。但由于历史和自然条件等方面的原因，当前农村特别是贫困山区的村民自治还存在一些问题，以致一些地方具体的政策和法律难以得到真正的落实，有待我们进一步研究和解决。

一、我国村民自治的历史发展

根据村民自治的发展过程及其特点，我国村民自治大致经历三个阶段：

第一阶段(1980-1987年)党的十一届三中全会以后，人民公社随着生产的发展难以履行其应有的职能，基层组织缺乏生气。村民委员会就是在这样的背景下为适应农村迫切需要而诞生。1980年2月，地处广西壮族自治区的6个生产队以无记名投票的方式，选举产生了我国第一个村民委员会——果作村村民委员会。1982年颁布的宪法用根本大法的形式规定了村民委员会的性质、组织结构和基本任务等。村民委员会作为基层自治组织开始了制度的规范化过程。此后，在全国范围内村民自治委员会普遍建立，1983年中共中央颁布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，全国出现了一批生产大队改组村委会的高潮。总体来说，早期的村组织大多数还不够成熟，村委会组织的设置也比较简单，村委会的制度结构较为单一，但基本的框架和精神已经确立，为村民自治的发展奠定了基础。

第二阶段(1988-1998年)1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国全国村民委员会组织法<试行)》，1998年6月在全国实行。村民自治以法律的形式被固定下来。多数省、自治区和直辖市先后颁布了“实施办法”。使村民自治既具有权威性，又带有地方特色和可操作性。基层领导干部通过深入研究和调查，开展宣传、普法和教育工作，让广大村民了解《村组法(实行)》的有关规定及其精神。各地结合选举或换届选举来贯彻这一法律。从竞选过程看，地方上大都确立了发动群众、公开竞选、组织投票、宣布结果等重要步骤，因地制宜的创造出各种各样的选举模式，从而打破了乡村长期僵化不变的干部任用制度，鼓励和推动了农村人才的成长。到1998年10月间。全国已经普遍经历了三次农村基层民主换届选举，村民自治取得广泛成就，村民委员会通过选举。内部结构得到调整，只能更加明确，在基层中的作用和地位不断提升，与早期村民自治相比，这一时期村民的自治意识和民主观念得到加强，通过全国范围内广泛开展村务公开活动，村民拥有了对村庄事务的知情权、参与权、监督权等权利。

第三阶段(1999年至今)1998年底，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式通过，村民自治走向规范化、制度化和法制化的转折阶段。这一时期，以“海选”为突破口的村委会选举发展迅速，在选举中也基本上确立了差额选举模式。进入二十世纪以来，村民自治发展的权利指向更加明确，中共“十六大”报告提出建设社会主义政治文明的任务，从宪法“尊重和保障人权”的角度发展社会主义农村民主，村民自治进入一个通过组织重建和制度完善实现村民民主权利的新的历史时期。村民自治随着农村政治体制改革的发展，正在内化为村民的一项不可剥夺的民主权利，“搞好村民委员会换届选举，必须充分发挥民主，切实保障广大村民在选举环节中的权利，使村民委员会的选举真正体现农民群众的意愿。”

二、贫困山区村民自治的对策

为了加快贫困山区村民自治建设的步伐，进一步贯彻落实《村委会组织法>，我提出以下对策：

(一)完善村民自治制度。强化村级组织建设

村民自治是党领导农民群众的一项伟大创造，并以法律的形式实现农民群众当家作主的一项政治制度。中国共产党从根本上是支持、组织和保证人民当家作主，在实践中要不断提高农村基层党组织领导村民自治的能力。在贫困山区，基层党组织要积极贯彻“三个代表”重要思想，发挥党的先进性和创造性，提高党在农村的引导、规范和整合的能力。党的农村基层组织在政策上根据村的具体情况做好宣传和引导，向广大农民群众宣传国家推行村民自治的相关法律和政策，鼓励和引导广大村民积极参与到村民自治的实践中去。基层党组织内部应加强领导班子建设，完善干部选拔任用机制，通过公开竞选，使选举的方式民主化，强化竞争机制，真正让那些政治素质高、文化素质好的党员成为基层党组织领导干部，不断扩大党内民主，增强基层党组织的号召力和凝聚力。

随着村委会直选的推进，村委会的权威性大大加强，这就要求党组织和村委会之间要正确处理好两者的关系，明确各自的职责。一方面，要根据贫困山区的地理和人文特点，设计合理的制度来划分村党支部和村委会的权利边界，实现权利配置的合理化、法制化和民主化，确保权利运作的规范、有序；另一方面，村委会要负责村务工作，在村党支部的领导下依法开展各项工作，组织村民进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等自治实践。村委会要重视村党支部提出的有建设性的意见和建议；村党支部在加强领导的同时，也要支持村委会依法开展村务工作。二者在处理村的重大问题时所提出的措施和建议，最终都应由村民大会审议，村级组织要通过村民大会使村民在表决中认识自身行使权利的重要性。基层组织都要设立民主程序接受村民的监督。

完善村民自治，还要扩大村民直接的权利，通过具体的监督活动，使村委会活动规范化和民主化。涉及农民利益的公共事务，要按依法治村的原则，以民主的方式由村民会议公开讨论决定，防止少数人滥用权利而产生“暗箱操作”的行为。同时要体现程序原则，“村民自治为中国基层政治引入了新的‘游戏规则和操作程序。最为关键的是它将确定村级领导人这一整治过程的逻辑起点进行了反向置换，变‘自上而下为‘自下而上，并由此确定了新的游戏规则和操作技术。”特别是在选举过程中候选人的产生、竞选、投票等都要规范化和程序化，排除依靠不正当手段获取选票和破坏选举的行为，不断使村民自治的机制合理化。

(二)发展贫困山区经济，提高村民生活质量

贫困山区的村民参与村民自治的积极性不高的重要原因是没有及经济发展作后盾，要在这样的地方推进村民自治，就

要大力发展贫困山区的经济，提高农民的物质生活水平，为村民自治提供物质保障。贫困山区要根据自身的优势发展特色经济，如引进优良品种来提高贫困山区的农作物的产量和质量，也可以通过有规模的蓄养家禽来增加副业收入。在个别有地理条件的乡村，村民通过开发旅游资源增加财政收入，发展地区的旅游经济。从政府方面讲，应响应中央提出的以城带乡、建设新型农村的号召，改善通往贫困山区的道路交通设施，使山区和乡镇、县城沟通便利。在方便了乡村间的联系的前提下才能使村民自治不断接受民主化的创新机制。针对贫困山区农业结构不合理的特点，政府还要引导农民调整农业产业结构，提高农产品的科技含量，走农村产业化的现代农业发展道路。同时，为了避免农村劳动力外流，贫困山区应大力发展乡镇企业，把农村剩余劳动力转移到乡镇。地方政府可提高减免税收等优惠政策鼓励投资者在贫困山区开办工厂，充分发挥农村的人力资源优势，促进生产发展。增强农村社会凝聚力。农村特别是贫困山区经济要发展，离不开方方面面人士的支持，正如邓小平所说的：“一个生产队有了自主经营权。一小块地没种上东西，一小片水面没有利用起来搞养殖业，社员和干部就要睡不着觉。就要开动脑筋想办法，全国几十万个企业、几百万个生产队都开动脑筋，能增加多少财富啊。”

(三)发展教育，推进村民思想更新

通过发展乡村教育，提高农民的文化水平，减少农村成年人中的文盲和半文盲人数，培养村民的政治参与意识。广大基层干部要加大宣传力度，把国家关于村民自治的政策落实到实处，使村民能进一步学习国家颁布并实行多年的《村民委员会组织法》，树立自身在村民自治中主人翁地位和增强政治责任感。村民自治离不开村民依法治村理念的培养，不仅通过教育使广大村民懂法、知法，更要使他们守法、用法，把残留在村民思想深处的“人治”观念通过法制宣传得到转变，提高村民对国家政策法规的认识层次。村干部可以通过夜间学习班来提高农民依法治村的理念，增强村民的民主意识，使广大乡村居民都能积极参与到村民自治的实践中。

解决贫困山区村民自治问题的根本途径在于人的素质的培养和提高，特别是乡村干部的政治、文化素质的提高。县级政府部门要鼓励乡镇根据农村特点，经常性地举办党员干部培训班，提高其政治文化素质，使基层干部接受先进文化的熏陶，提高干部内在的修养和品性，克服“官本位”思想。对于那些民主法制意识薄弱、知识和能力低下的干部要坚决予以裁决。贫困山区要加大力度，创造良好的条件，营造良好的用人机制，从县到乡建立一套有利于优秀人才发展的空间，吸引人才深入乡村基层，培养一批专业化、年轻化、知识化的现代化乡村干部队伍。政府还要加大教育投资力度，改善农村的教育基础设施，引进高素质的教师队伍，提高农村教育的整体质量。只有依靠教育，提升村民的文化水平，才能从根本上转变农村落后的思想观念和陈旧的思维意识，才能使基层民主政治深入人心。

(四)加强和完善村民自治的法律制度

《村民委员会组织法》中主要规定了村委会产生的程序和职能，而对不履行的行为并没有切实可行的制裁措施。“以威胁、贿赂、伪造选票大呢感不正当手段……破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会和人民政府及其有关主管部门举报。”在实际中，贫困山区的村民在整体上的觉悟水平、文化素质、法制意识等都不能保证这一权利得以有效行使。因此，当前需要完善《村组法》，规范民主选举的操作程序，明确政府与基层干部的职责。规定具体有效的奖惩措施，使该法在农村有较强的可操作性和认同感。村干部和村民群众可依据宪法和法律制定符合本村的村规，建立各种村级管理制度，把村民自治纳入制度化、法律化的轨道。通过广播、电视、报刊等媒体，多方位的开展民主法制教育和宣传，有力地提高贫困山区的政治文明程度，从根本上改变农村重人治、轻法治的思想，最终实现村民自治的法制化。

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