构建和谐中原视野下的制度化信访及其完善路径研究

丁同民

摘 要:河南是全国第一人口大省和重要的经济大省,目前处于经济社会加速转型和工业化、城镇化加速推进的关键时期,一些深层次矛盾和问题日益显现,特别是在全球金融危机的背景下,维护社会稳定的任务十分艰巨。从构建和谐中原的战略高度入手,应深入透视非制度化信访现象,对制度化信访的制度、法治、司法、文化、组织和机制保障进行探讨。

关键词:和谐中原;制度化信访;路径选择

中图分类号:D921文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)06—0072—06

随着我国社会转型、体制转轨的深入,在信访实践中出现了一些非制度化信访现象,对制度化信访及其路径选择提出了更加迫切的要求。笔者认为,制度化信访是指依据制度(包括国家的法律、法规、规范性文件等广泛意义上的制度)的规定和要求,向有关国家机关反映情况,要求有关国家机关依法作出处理的信访活动。非制度化信访是与之相反的信访活动。信访制度化是制度化信访的前提和基础,制度化信访是信访制度化的目的和要求。本文从构建和谐中原的角度出发,对非制度化信访进行透视,深入探讨制度化信访及其路径,以期对河南信访制度的改革与完善有所裨益。

一、制度化信访是构建和谐中原的内在要求

(一)建国后信访制度的发展历程

建国后,我国信访制度经历了一个随着时代发展逐步完善的过程,它为制度化信访和信访工作的健康发展提供了良好的制度保证。1951年中央人民政府政务院发出《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,这是我国第一个信访规范性文件,标志着信访制度的建立。其后,中央和有关部门先后下发实施了《关于加强人民来信来访工作的通知》、《关于中央各部门归口分工接待群众来访的暂行办法》、《关于防止和纠正对待人民群众来信来访进行打击报复问题的通知》、《当前信访工作形势和今后的任务》、《党政机关信访工作暂行条例(草案)》、《关于进一步加强信访工作的通知》、《关于贯彻党的十三届六中全会精神切实做好信访工作的通知》、《信访条例》、《关于进一步加强新时期信访工作的意见》、《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》等。近年来,我国各地、各部门不断探索信访工作的规则和机制,不断创新信访制度,如推行“信访风险评估制度”、“信访责任倒查制度”、“一把手接访”、“联合接访”、“一站式服务”等。这些规定和尝试为信访制度化提供了有益的探索和保证。

河南信访制度的发展基本上与全国同步,尤其是改革开放之后,河南信访制度得到了恢复、确立和发展,为河南改革、发展和稳定提供了良好的制度保障。随着1980年最高人民法院《信访处理接待来访工作细则》、1986年最高人民检察院《控告申诉检察收稿日期:2009—11—02工作细则》、1995年国务院《信访条例》等的颁布和实施,河南也陆续发布了信访工作条例、办法、暂行规定、守则等,大大加快了河南信访制度完善进程。河南省委、省政府和有关部门先后颁布实施了《中共河南省委关于加强信访工作的决定》、《关于接待上访群众处理信访问题的若干规定》、《关于人民来信来访工作的暂行规定》、《关于进一步加强基层信访工作的意见》、《关于严格控制和正确处理群众越级集体上访的若干规定》、《关于试行信访工作追究责任制度的意见》、《关于全面推行逐级上访制度的若干规定》、《关于进一步加强办信工作的意见》、《关于信访工作实行领导责任制的意见》、《河南省省直部门归口接待群众来访办法》、《河南省信访条例》、《关于切实加强乡(镇)信访工作的若干规定》、《关于实行领导同志批示信访案件责任制的通知》、《关于加强信访工作综合治理的意见》、《关于进一步加强和改进新时期信访工作的意见》等。此外,河南结合信访工作实践,着力创新信访制度,先后推行了义马群众工作制度、渑池信访评估制度、信访工作责任倒查制度等。近年来,河南又创新了信访代理制、“七访”工作法、流动调解法、便民巡回法庭、和谐细胞建设等制度,河南省信访制度化建设走在了全国前列。

(二)当前制度化信访面临的主要问题

1.文化氛围淡薄。我国存在重视实质正义而忽视程序和证据的文化传统,使得一些信访人对已经依据司法制度和相关程序处理终结的案件继续上访,对不少缺乏证据支持的要求缠访不休。现实生活中,一些领导和管理者解决问题的方式具有一定的人治色彩,使得信访人更倾向于向上级机关寻求帮助,司法腐败也在一定程度上加剧了上访的态势。2.法治保障不力。根据我国《宪法》的规定,信访是公民的基本民主权利,新修订的《信访条例》确立了信访工作“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时就地解决问题与疏导教育相结合的原则”,明确了信访工作的领导负责制。然而在执法和守法层面,信访的法治保障还很薄弱,如信访解决机制的非终结化。新《信访条例》明确规定信访事项实行“三级终结制”,但在信访实践中,由于担心矛盾上移等因素,一些部门对信访人提出的复议或者复核请求往往不愿直接答复,而是再一次转交给下级机关复查。3.经济基础较弱。美国政治学家亨廷顿说,“高水平的政治参与总是与高水平的发展相伴随”①,我国的非制度化信访问题就与目前生产力不发达、市场经济不完善有很大的关系。4.机构支撑乏力。目前我国从中央到地方,各级党政、权力机关、司法机构及相关职能部门都设有信访机构,各信访机构之间不存在隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的协调能力有限,各地信访机构的职能及运作方式有较大差异。由于信访机构设置分散、权责不明,使得各级、各部门之间的信访事项缺乏统一协调,工作效率不高,信访人及其他群众对信访部门产生信任危机。信访职能归属不清必然带来信访多头管理、职能交叉的问题,而信访职能交叉可能意味着信访职能的落空。5.参与渠道不畅。新《信访条例》对信访事项处理的规定仍采取“层层批转”的方式,信访群众不知道上访信件及上访的处理过程,只能在各个部门间来回奔波。一些部门和干部不能正确处理改革、发展与稳定的关系,对现阶段群众信访活动的复杂性认识不到位,造成一些地方不同程度地存在信访渠道不畅现象。有的部门对群众来信一转了之,对上级交办的信访案件处理不落实,导致信访问题杳无音讯;有的部门对重大信访信息不及时反映和处理,对社会造成一定的负面影响等。另外,新《信访条例》没有举行专门的立法听证,没有通过媒体公布草案的全文并征求意见,群众对信访立法缺乏参与。

(三)制度化信访是构建和谐中原的应有之义

近年来,河南紧紧围绕改革、发展和稳定的大局,通过颁布实施一系列关于加强信访工作的规定、办法、条例和推行“信访新政”②,不断加大信访制度创新力度,赢得了民心,凝聚了发展动力,给了群众话语权,给了群众定心丸,为维护河南省政治和社会稳定、不断推进和谐中原建设作出了积极贡献。当前,河南处在经济社会发展的关键时期,这一时期也是社会体制的转型期、社会矛盾的凸显期、社会心理的敏感期。空前的社会变革给河南省经济社会发展带来了巨大活力,使河南实现了由传统农业大省向全国重要经济大省、新兴工业大省和有影响的文化大省的重大转变。同时,河南长期形成的结构性矛盾和增长方式粗放问题仍然突出,能源资源利用率还比较低,经济社会发展还存在不平衡、不协调问题,农村的基础设施、教育、卫生、医疗等条件尚不完善,一些地方领导干部的思想观念还不适应科学发展的要求,法律不完备、执法不严和政策偏失现象在一定程度上存在。“和合故能谐”。在众多复杂的社会矛盾面前,河南的信访制度急需结合省情、民情,加快完善和改革进程。要站在构建和谐中原的大背景下,着力加大信访制度创新力度,为加快实现中原崛起、建设和谐中原的进程提供信访制度保障。

二、当前非制度化信访现象的深层透视

(一)非制度化信访的概念及其表现形式

笔者认为,非制度化信访是指采取不符合制度的规定和要求所进行的信访活动,包括不合法、不正当的违法信访,以及为维护自身合法利益但行为偏激或失当的信访。王学军认为,公民非制度化信访呈不断扩大的趋势,其典型表现为:从一般性上访发展为集会、游行、滋事;从个体个别上访发展到集体上访,越级上访大量增加。③非制度化信访在一定程度上破坏制度建设,践踏法治权威,影响社会稳定。其主要表现形式有:(1)越级访。越级访主要是指越过本级组织而直接向高层政府部门直接反映问题,是一种非制度化的政治参与方式。越级访一般带有一定的愤怒和怨恨情绪,反映的多是一些长期拖而未决的问题。(2)闹缠访。部分群众在信访观念上存在一定的误区,信“闹”不信“理”、信“访”不信“法”、信“上”不信“下”,在对已经作出的正确处理不服时,甚至采取集会、游行、滋事等过激的方式、方法,对一时难以解决的问题纠缠不休。(3)群体访。部分群众抱着“法不责众”的心态,认为参与信访的人越多、问题解决得就越快。(4)暴力访。一些群众漠视国家法律法规,在有组织或无组织的情况下采用非理性的方式维护自己或团体的利益,甚至采用暴力报复干部或者集体冲击政府机关等方式。暴力访对社会稳定造成极其严重的影响,是一种违法的行为。(5)网络访。互联网的发展给公民发布信息和发表言论提供了平台,但同时,由于网络的虚拟化、透明化和社会化,个别由于自身利益受损问题得不到合理解决的群众,有时通过网上信访的方式发布虚假信息、捏造各种谣言、散播反动言论,从而破坏社会稳定,阻碍民主政治的健康发展。

(二)当前非制度化信访的主要特点

1.信访人员的多元化。信访人员由过去的弱势群体(主要以农民、城市平民、下岗工人等弱势群体、“草根阶层”为主)逐步扩大到社会各个领域和层次,包括村干部、学校教师、待业大学生、在职干部、私营企业主、转业干部等。2.信访活动的组织化。一些信访活动的组织性、计划性较强,信访人在上访前精心策划,有统一的行动方案和口号,有专人筹集经费;上访中分工明确,细化行动方案;上访后总结经验教训,调整行动方案,为再访做准备。3.信访行为的极端化。一些信访人守法意识不强,在信访过程中容易受复杂因素的影响,对自己的行为是否合法以及行为可能带来的后果不加考虑,拦截办公车辆、辱骂殴打信访工作人员、暴力冲击国家机关、非法游行、示威、堵塞交通要道等偏激行为时有发生。4.信访问题的复杂化。信访所反映的问题不仅涉及征地补偿、城市房屋拆迁、腐败、乱收费、退耕还林、村务公开、困难企业拖欠工资、要求享受津贴补贴等方面,而且涉及换届选举、企业改制、机构改革、转业干部安置等制度和体制方面,并且各类涉法涉诉案件大量增加,一个信访案件所反映的问题甚至涉及一个地区或部门乃至跨地区或跨部门工作的方方面面,信访所反映的问题越来越复杂,在很大程度上变为越级访、重复访的诱因。5.信访手段的智能化。互联网、手机等现代智能化传媒是一种使信息能够在瞬间生成、瞬间传播、实时互动、高度共享的传播媒介,是一种新的政治参与手段。但现代智能化传媒如果引导不力,其就可能被一些别有用心的个人或组织利用来制造一些不利于社会稳定的信息、误导群众的视听,进而成为一些非制度化信访的导火索。6.信访结果的低效化。信访制度不健全,加之我国信访案件的终结机制尚未建立,导致现实生活中重复访的大量增加及信访结果的低效化。

(三)非制度化信访的主要成因分析

1.公民制度化参与的意识不强。受历史文化传统、教育程度、制度化环境等因素的影响,部分公民对制度化政治参与的方法和途径不了解、不会用、不想用。反映在信访问题上,就是对信访的目的、责任及基本权利缺乏正确理解,对现行信访制度和信访参与程序缺乏足够的了解,甚至对党的方针政策存在认识上的偏差。因此,虽然我国公民的信访意识随着经济社会的发展不断增强,但制度意识的缺乏使一些公民无法进行正确的价值判断,其信访动机和意识很难完全按照制度化的方向发展,由此带来信访的随意性和盲目性,进而发展成为破坏性的非制度化信访参与。2.一些信访现象的消极影响。目前我国的信访制度存在一些缺陷,一些公民因制度化信访参与而遭到报复的事件时有发生;与之相反,一些公民却因采用了一些越级上访等非制度化信访的方式,解决了一些实际问题,获得了某些利益。这些现象的消极影响在一定程度上加速了公民对非制度化信访方式的选择。3.信访制度的供给不足。现有的信访制度存在一些弊端,使其不能有效满足公民利益表达和制度化信访的要求。主要表现为:信访部门工作性质被动,缺乏发现问题的主动性,信访上访制度的领导体制也使信访工作难度增大;一些政府部门的不作为使一些公民对政府失去了信心,对通过合法渠道的制度化信访参与不信任。同时,虽然我国《行政诉讼法》为公民起诉非法或不当行政行为提供了法律依据,但公民通过司法渠道实现自己利益的成本较高,从而诱发了一些非制度化信访现象。4.人大代表的作用缺失。我国实行人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体,这样的政治体制决定了人大代表理应成为人民利益的代言人。但在现实生活中,群众有困难时很少找自己选出的代表,而是直接去找有关机关。其原因在于,由于受代表竞争机制和履职保障等因素的影响,有的人大代表缺乏责任心和使命感,参政热情不高,履职意识不强;有的缺乏角色意识和主体意识,履职质量不高;有的缺乏主动开展代表活动的意识,联系选民不紧密、履职范围不广泛。我国的人大代表一般由党委提名,由选民直接或间接选举产生。一些直选产生的代表对上级负责多、对群众负责少;由于代理链条的拉长,一些间接产生的代表的受委托意识和责任意识不强。受上述因素的影响,人大代表作用发挥不够。5.大众传媒的引导力不强。当前,我国大多数媒体在促进公民政治参与中发挥着越来越大的积极作用,然而也有一些媒体没有发挥其应有的作用,对公民的信访参与方式的选择产生了消极影响。一些传媒宣传党的路线方针政策的力度不够,旗帜鲜明地批评背离社会主义道德规范的错误言行和丑恶现象的力度不够,舆论的引导力和控制力不强。个别传媒随意“炒作”信访案件,在更大范围内导致了公民进行非制度化信访的可能。

三、和谐中原构建视野下制度化信访的路径初探

(一)深化信访制度改革,强化制度化信访的制度保障

1.推进信访体制改革。笔者认为,河南信访体制改革要从推进河南政治改革和建设法治河南入手,整合、优化信访组织机构配置,提高信访机构协调解决问题的能力。当前,要对现有信访组织及其功能进行整合,科学划分中央和地方各级信访机构之间的权力和责任界限,增强信访组织之间的协调和沟通能力;要适时完善《河南省信访条例》,明确信访机构的法律定位和功能定位,为信访体制改革打下法律基础。2.科学界定信访功能。应从河南实际出发,注重强化信访部门的化解功能、服务功能、参与功能,尤其要强化其督办功能,信访部门的案件交办权、通报权、查处权、协调权、指导权、管理权、追究权和责任提名权要通过法规予以明确化、制度化和规范化,真正树立信访部门的权威。3.加大信访制度供给。一是继续实行信访稳定评估制度。在制定决策或推进项目时先进行信访风险评估,凡涉及群众利益的项目,事前要深入调查,广泛征求意见。二是健全矛盾纠纷排查制度。要定期召开信访分析会,对排查出的信访问题登记造册、疏理分类,重要信访事项及时上报。三是完善信访问题化解制度。要建立“村干部代理,县乡干部包案,综合事项会办”的信访问题化解机制,对涉及多方面、多部门工作的重要信访事项及时召开有关部门会办会进行会办。四是实施信访违法行为惩处制度。对无理闹访、缠访等违法行为要及时取证、依法打击、决不手软,大力提高信访工作法治化、规范化水平。五是完善信访责任追究制度。要把重点信访件、重点信访人落实到具体责任人,使信访工作责任与工作实绩、综合考评、工资待遇挂钩,逐步形成发展经济是政绩、维护信访稳定也是政绩的观念;对因思想不重视、相互推诿、工作不力或不负责任造成群众合理诉求得不到及时解决,引发群众越级访、集体访,造成严重后果的信访工作人员,要严格按照信访责任追究制度进行责任追究。4.完善信访考评制度。一是考评标准应适度细化。要站在推进河南符合科学发展观要求的党政领导干部考核办法的高度,从信访稳定工作形势出发,量化信访稳定工作考核内容。这样既不伤害信访稳定工作人员的积极性,也有利于统计数字的决策应用。二是考评内容要从重信访“数量”向重“数量”与“质量”并重转变。信访工作要立足于解决问题,以问题的最终解决和给领导提供了多少有价值的信息和政策建议为依据去考评官员。三是考评导向要立足于调动信访工作人员的积极性。要科学区分引发信访的责任和信访工作本身的责任,对在信访工作中成绩突出、赢得群众好评的工作人员给予一定的政治待遇和物质奖励。

(二)推进信访工作法治化,强化制度化信访的法治保障

1.完善《信访条例》的相关配套制度。河南高度重视《信访条例》的配套制度建设,先后出台了一些配套的规范性文件。这些规范性文件对于推进河南省信访工作的法治化、制度化起到了很好的作用,但其法律位阶较低,法律效能不高。今后,要适时将对加强信访工作有重要影响的规范性文件和在实践中有效的制度上升为省政府规章或者省政府规范性文件,如河南信访办理情况查询办法、河南信访听证办法、河南信访奖励办法、河南信访信息网络管理办法等,以提高信访的法治化程度。2.加大信访执法力度。一是健全和完善信访法律法规。要明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任和义务,提高信访行政监督能力,加大信访执法力度。二是明确信访主体的权力和义务关系。要落实信访主体违反法律的具体责任,对影响社会政治稳定且有蔓延趋势的缠访、闹访现象,应当果断采取法律措施。政法机关对于信访人有扰乱信访秩序的行为,经规劝、批评和教育无效的,要积极配合信访机构给予警告、训诫或者制止;对违反《治安管理处罚法》的,要依法给予行政处罚或者必要的强制措施;构成犯罪的,要依法追究其刑事责任。3.引入信访社会仲裁机制。要建立由具有专业知识、有社会责任感、法律意识强的社会各界人士组成的社会仲裁组织,对重大、疑难、群体性信访事项进行仲裁。这种仲裁组织来自群众,地位比较超脱,其作出的判断更为客观、公正,更能赢得群众的认可,从而有利于疏通民情民意、达到化解社会矛盾和纠纷的效果。

(三)树立司法救济权威,强化制度化信访的司法保障

1.树立司法终局观念。在有关问卷调查中,632位上访者中竟有401位在上访前已经到法院起诉过,其中法院不予立案的占42.9%,认为法院不依法裁判而导致败诉的占54.9%;认为法院判决没有执行的占2.2%。④可见,信访中的涉讼案件占有相当高的比例。我国应在公民中树立司法终局的观念,在全社会形成尊重司法判决的氛围,以转变一些公民“信访不信法”的局面。2.改革司法体制。要正确处理党对司法工作领导与维护司法权威的关系,要认识到:党对司法机关的领导只能是政治上、思想上、组织上的领导,地方党委不能干预司法机关的司法权,要带头在宪法和法律范围内活动。3.完善审判程序。目前,我国的审判体制实行二审终审,同时以审判监督制度为补充。完善审判程序就应改革现行的审判体制,实行有条件的三审终审制。三审终审制给予某些争议大的案件三次司法救济的机会,有利于平息当事人的诉讼意愿,使纠纷在法院内获得解决。同时,要规范审判监督程序。审判监督程序的提起要考虑司法判决的权威,要有严格的限制,只能在有严重的事实错误或法律错误且此错误已经严重影响了判决时才能提起。

(四)培养参与型公民文化,强化制度化信访的文化保障

1.营造依法上访文化。要引导群众在宪法和法律范围内活动,在不损害公共利益和他人正当利益的情况下通过法定程序表达利益。对群众以合法形式提出的合理的、符合实际的利益要求,要给予政策、法律、资金、人力等方面的支持,如设立司法援助基金、成立法律政策服务机构等。要通过举办法治专题讲座、法治宣传海报、社区法治讲堂等形式,加大对《治安管理处罚法》、《信访条例》等法律、法规的宣传力度,引导群众增强信访法制观念,依法有序上访。2.营造参与型文化。一是健全人民信访渠道。要规范信访督察制度,对来信来访要及时反映到相关部门,并对问题的解决进行跟踪问效,对于一时无法解决的问题要耐心细致地做思想工作,争取群众理解支持。二是充分发挥人大代表的作用。可以建立人大代表接访制度,设立“人大代表热线”、“人大代表信箱”或开设“人大代表论坛”,完善人大代表对选民负责制,明确规定人大代表享有的权利和应尽的义务。三是发挥社会组织和团体的作用。社会组织是政府与公众之间的缓冲器,要发挥其向政府表达意愿,参与公共政策制定,协调公共政策和社会群体间的利益冲突等作用。3.公开信访网络信息。要充分利用现有政务信息网络资源,实现各级信访信息互联互通,将信访事项的受理、协调与处理结果、对信访人的回访、信访信息的查询和统计分析等都实现信息化、公开化。信访工作调处信息资源要对社会开放,引导群众舆论,提高公众对纠纷调处信息重要性的认识。

(五)建设专业化信访干部队伍,强化制度化信访的组织保障

1.提高信访干部综合素质。由法律专业人士充当诉愿处理机构的工作人员,可以确保诉愿处理在法制的框架内进行,有利于向申诉人分析其申诉的合理性与合法性,避免无效申诉和“缠诉”现象发生。因此,信访干部要加强政策、信访业务知识尤其是法律知识的学习,对每位来访者所诉及的问题是否合理合法、给予解决或不予解决都要有充分的法律依据,凡按政策、法规应该解决的,要积极帮助来访者解决。2.提高信访干部依法行政能力。依法行政是依法信访的关键环节,也是防止和减少信访问题的基础和前提。我国信访工作人员要认真贯彻执行党的路线、方针、政策,不断提高依法行政水平,切实做到依法办事,坚决防止和纠正重权轻法、以言代法、作风粗暴的现象,坚决防止因政策不落实或在执行中有偏差而引发群众上访特别是集体上访。3.提高信访干部危机管理意识和危机管理能力。危机管理重在预警,将知民情、获民意、解民难等工作一丝不苟、踏踏实实地做在平时、做在基层、做在前面,最大程度地避免信访事件的升级、扩大、复杂和激化。危机管理是一种可持续管理,信访管理者应树立可持续的危机管理理念,把危机管理作为一种可持续管理来抓。此外,要吸引有社会责任感和正义感的律师参与信访接待工作,为信访机构和信访人提供法律援助服务。这不仅可以提高信访工作队伍的素质,还可增强信访工作的法律含量。

(六)以群众工作统揽信访工作,强化制度化信访的机制保障

1.健全群众工作网络体系。河南要在总结义马群众工作等先进信访工作经验的基础上,进一步创新用群众工作统揽信访工作的新办法、新思路,健全市、县的群众工作部、乡镇办事处的群众工作站、行政村和社区及各级直属部门、企事业单位的群众工作室,在村(居)民小组配备信息员,从而形成以群众工作部为龙头、群众工作站为纽带、群众工作室为基础的三级群众工作网络,把等访变为下访,增强工作主动性;把抓表象变为抓源头,防止和减少信访问题;把抓过程变为抓结果,强力推动问题解决。2.完善群众工作运行机制。一是完善民意沟通机制。要建立干群连心日,党政领导、机关干部要深入到所联系单位了解社情民意,安排领导接待来访群众,真正使群众与领导沟通“无障碍”、“零距离”。二是完善信访评估听证机制。要在出台政策、制定决策、上项目及推进工作前充分考虑是否会引发信访问题,通过公示、听证等方式广泛听取群众意见,预防和减少信访事件发生。三是完善矛盾纠纷排查调处机制。要开展经常性的矛盾纠纷排查调处工作,制定调处应急预案,明确包案领导、责任部门、责任人和解决时限,确保矛盾纠纷得到有效化解。四是完善处理利益诉求工作机制。要综合运用行政、司法、调解、听证等方法,妥善协调关系,及时解决群众合理诉求。五是健全绩效考核奖惩工作机制。要将群众工作纳入干部考核、党风廉政建设、社会治安综合治理、精神文明建设、目标管理和公务员绩效考核等考核体系中,由群众工作部牵头,纪检、监察、组织、政法等部门参与,对损害群众利益的行政行为和违法信访行为严格进行责任追究。3.创新群众工作方式方法。一是变“堵”为“疏”。要用引导的办法去疏通矛盾,用典型引路的办法去指导群众,依法化解利益冲突;要对群众反映的问题及时归口办理,着力创建群众反映信访诉求的“绿色通道”。二是变被动为主动。要通过开展下访谈心、民情调查等活动,增强做好群众工作的主动性、针对性和有效性。三是变抓中间为抓全程。要注重抓源头,着力减少矛盾;抓疏导,着力缓解矛盾;抓结果,着力解决矛盾。四是变信访部门主抓信访为各部门齐抓共管信访。要优化整合信访资源,形成党政统一领导、信访部门为依托、司法和行政部门为主导、职能部门各负其责、全社会齐抓共管的信访工作大格局。

注释

①[美]塞缪尔•亨廷顿等:《难以抉择——发展中国家的参与》,华夏出版社,1989年,第184页。

②汪大海、于辉:《从河南“信访新政”看现行信访困境》,《廉政瞭望》2005年第9期。

③王学军:《中国信访体制的功能、问题和改革思路》,《湖北社会科学》2004年第1期。

④赵凌:《中国信访制度实行50多年走到制度变迁关口》,《南方周末》2004年11月4日。

责任编辑:邓 林