全球贸易保护主义升温下的政府采购制度

林初宝 曹 军

近日,为应对美国“轮胎特保案”,国内相关行业及专家建议加大政府采购民族品牌的力度,帮助企业渡过难关。据商务部最新数据显示,2009年1月至8月共有17个国家(地区)对我国发起79起贸易救济调查,涉案总额约100.35亿美元。在目前全球贸易保护主义呈升温之势的情况下,如何最大程度地发挥政府采购制度非关税贸易壁垒的重要作用,落实政府采购保护国货、支持自主创新等公共政策功能,引导我国民族产业健康快速发展值得探讨。

作为政府宏观调控的重要手段之一,政府采购在缓解贸易保护对我国经济发展所造成不利影响上具有不可替代的作用。政府采购庞大的规模为民族产业开辟了广阔的国内市场,是保护国内企业的重要力量。我国政府集中采购制度,化分散采购为集中采购、化零星采购为规模采购,能充分发挥规模效益,对我国经济总量和供需平衡进行有效调节。2008年我国政府采购规模突破5900亿元,但是这与我国政府和公共部门实际购买性支出的规模相比只是很小一部分,仅占GDP的1.96%和财政支出的9.7%。因此,按照国际政府采购规模通常占其GDP的10%～15%,占政府财政支出的30%～50%计算,我国政府采购规模还有非常大的上升空间。如此巨大且具有集中性和计划性的政府采购金额,其采购什么、向谁采购都会对市场供求及供应商利益产生显著影响。同时,政府采购是扶持国内企业自主创新的中坚力量。《自主创新产品政府首购和订购管理办法》和《政府采购进口产品管理办法》已经颁布实施,明确规定对于国内企业或科研机构生产或开发的,暂不具有市场竞争力,但符合国民经济发展要求、代表先进技术发展方向的首次投向市场的产品,在有效期内实行首购。进入WTO以来,埃及、墨西哥、印度和美国等相继对我国出口的轮胎发起了反倾销调查。此次轮胎特保案,美国的一个借口就是低成本倾销。我国出口的产品总是轻易受到制裁,表明了国内产业结构和生产模式必须优化升级,必须提高技术含量,走自主创新的民族品牌之路。

此外,政府采购是全球公认并为各国政府充分利用的非关税贸易壁垒。虽然美国、欧盟、日本等发达国家或地区都已加入WTO《政府采购协议》,却是无一例外地利用GPA的一些例外条款和优惠政策对本国或地区产业进行保护。如韩国在加入GPA时,对根据《航空航天发展促进法》进行的卫星采购,国防部进行的涉及国家安全和国防目的的采购等提出了保留,即对这些采购申请豁免;日本则利用政府采购协议中的例外条款制定相关保护措施,默许地方政府和特殊法人采用不公开、不公平的做法确保本国企业中标。近日,美国总统奥巴马要求刺激经济发展的7870亿美元属于政府采购部分的必须 “购买美国货”,此做法虽带有浓厚的贸易保护主义色彩,但也充分说明了政府采购非关税贸易壁垒的重要作用。

经济尚未完全复苏之时,进一步升级的贸易保护主义对我国政府采购制度提出了更新更高的要求。但在重任面前,我国政府采购还存在着许多不足。由于法律体系的不完善,购买国货、支持自主创新等政府采购政策功能在法律层面上缺乏可行性和可操作性。虽然我国《政府采购法》在第十条明确规定“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”,但对于何谓“国货”?如何采购国货等缺乏明确的标准。并且,由于《政府采购法》实施细则一直没有出台,具体操作过程中没有相应的法律规定进行援引,对部分采购人“偏爱洋货”的行为无法进行合理有效的限制,给政策功能的具体执行带来诸多不便。目前虽然我国还没有加入GPA,但是在电梯、照明灯具、彩色胶卷、橡胶、轿车以及部分家用电器行业,外国供应商几乎处于垄断地位。在无法享有GPA权利的时候,我们已经提前履行了部分GPA义务,这对国内民族产业的发展是不小的冲击。并且我国政府集中采购制度尚不完善,“管采分离”的政府采购管理体制还存在着越位、串位、缺位等问题。由于没有统一的领导,各级集中采购机构各自为政,不利于全国统一的公共政策的贯彻执行。

据相关媒体报道,中美轮胎特保案的争端刚起,美国钢铁公司就向商务部提交申请,要求对从中国进口的某些钢管产品征收最高90%的反倾销和反补贴关税;与此同时,阿根廷表示将对从我国进口的离心泵、卷尺和注射器等产品展开反倾销调查。此外,“全球贸易预警”的研究报告近日表示,包括俄罗斯、南非和日本在内的国家和地区正准备出台130个保护主义措施,其中许多保护性措施都将针对我国,主要涉及汽车和农产品领域。在如此严峻的形势面前,加快政府采购制度改革创新的步伐,建立完善的法律体系、管理体制和运行机制,从而落实保护国货、支持自主创新等公共政策功能,保障我国民族产业健康快速发展已是刻不容缓。

首先,应借鉴国际经验,完善我国政府采购相关法律法规。在政府采购制度较成熟的国家,政府采购公共政策功能的落实均有一套详尽完善的法律体系作保障。如关于购买国货,美国形成了以《购买美国产品法》为核心,以《联邦政府采购条例》、《贸易协定法》、《贝瑞修正案》、《道路运输效率法》等一系列法律法规为配套的法律体系,规定购买美国产品必须遵循的法律依据和严格的操作程序。日本通过立法的形式规定在招投标的程序上必须注重投标者在日本的业绩,这就使外国产品难以入围。法国现行的《政府采购合同条例》、《公共工程招标条件》等明确规定,航空、铁路、电讯等要害部门,应优先购买本国产品。因此,我们应及时修订《政府采购法》, 出台《<政府采购法>实施条例》,以及专门的关于购买国货、自主创新等的法律法规,明确“国货”、“自主创新”等概念的具体标准和相关具体操作细则。目前,国货界定标准主要包括产地标准、生产者的国籍标准以及知识产权标准等。我国国货界定标准应对各种标准进行综合,从我国国情出发,与自主创新相结合。只有具有自主知识产权并为我国资本所控制的企业或为我国本土企业自行研发、设计、制造的产品才能定义为国货。对具有自主知识产权的高新技术产品,政府对其进行首先采购和重点扶持,帮助企业尽快收回前期投资,这对企业进一步完善产品性能、提高产品质量、尽快实现再次创新具有不可替代的作用,从而为国产品牌提供持续的发展空间和后续动力,最终推动产业经济的兴起。

其次,加快政府采购管理体制改革,建立完善的政府集中采购制度。依托集中采购机构,采取以集中采购为主、分散采购为辅的政府采购组织模式是与我国实际发展相一致的。只有政府集中采购的规模上来了,才能对市场供求平衡、经济结构等进行大幅度的有效调整,化贸易保护主义危机为民族产业优化升级的发展机遇。因此要理顺政府采购管理体制,在机构设置、隶属关系、人员编制、职责划分等方面作进一步的完善。建立全国统一的政府采购协会,加强对全国政府采购业务的行业指导,承担全国政府采购信息发布、统计、专家库管理、政府采购从业人员培训及资格认证以及受理部分供应商投诉等职能,推动并监督保护国货、支持自主创新等公共政策功能落实。同时,赋予集中采购机构代表政府依法行使采购权的法定采购人地位。集中采购机构是政府采购职能和政策的重要承担者和执行者,通过实施集中采购和规模采购,在采购操作环节实现统一执行预算、统一受理申报、统一计划安排和统一组织实施等,以保证政府采购职能及各种公共政策目标得以实现。

另外,合理利用GPA,做好开放政府采购市场的准备。目前,我国已经启动了加入GPA的谈判,美国、欧盟等发达国家或地区更是给予了高度关注,并施加很大压力。因此,我们应该合理地利用政府采购市场完全开放前的这段过渡时间,对国内企业给予扶持,为其提供相对稳定的成长环境。同时,应积极参考其他国家或地区的成熟做法,充分利用GPA本身的特点以及给予发展中国家的差别待遇与例外,对本国经济和产业进行适度有效地保护。

金融危机爆发一周年之际,贸易保护主义的阴影威胁着全球经济的复苏,同时对我国经济的平稳较快发展提出了不小挑战。我们应该充分认识到政府采购制度宏观调控的重要性,着手进行政府采购制度改革创新,建立完善的法律体系,理顺政府采购管理体制和运行机制,确保扩大内需、保护国货、支持自主创新等公共政策功能落到实处,推动产业结构优化升级,提升民族品牌竞争力,快速走进我国经济复苏的春天。