审议意见需澄清的几个问题

　　监督法施行以来，地方人大常委会运用审议意见监督“一府两院”工作，取得了明显成效，总结了许多可行的经验。但是，实践中也遇到了一些有争议的问题，且直接影响审议意见的正确实施和规范有效地运作。为此，笔者试就争议中的几个主要问题，分别一陈管见，以作商榷与澄清。
　　
　　争议之一：审议意见有无法律效力？
　　2008年9月20日，《人民代表报》在《不同审议意见的处理艺术》一文中指出：“从监督法等法律来看，对于常委会组成人员提出的审议意见，‘一府两院’的义务是‘研究处理并负责答复’……至于处理过程中采纳、部分采纳还是不采纳，只要积极办理并答复了，都是符合‘研究处理并负责答复’规定的。”如此，审议意见对“一府两院”没有任何约束力。此前，有的专家也认为“审议意见从性质说，不是人大常委会正式通过的文件，不具有法律效力。”
　　审议意见有无法律效力？回答是肯定的。所谓法律效力，通常情况下，是指法律的约束力及其生效范围。如果要对法律效力这一概念的外延、内涵以及其形式、内容都有所揭示或涉及，可以将其界定为：法律对其指向的一定区域和时间内的对象（自然人、法人、企事业单位或其他组织）及其行为和事项的强制力或约束力，它表现为权利得到享用和尊重，义务得到履行和遵从，否则就要承担相应的法律责任。法律效力的存在形态或载体就是法律的强制力或约束力，其实质是国家权力对一定合法利益和意志以及人们行为自由的承认、保护和限定（参见中国学习动力网）。依此而言，第一，审议意见是经过人大常委会会议，听取其组成人员的审议发言，集多数人的意见形成的，它是监督法规定的人大常委会监督“一府两院”改进工作的指向性文书和依据，旨在使人民的权利得到应有的享用和尊重，“一府两院”的义务得到应有的履行和遵从。第二，“一府两院”对审议意见必须研究处理，这是法律的直接规定；“一府两院”对审议意见研究处理是否符合实情、是否尽职尽责，必须由人大常委会认定，这是法条规定明显的“暗含”；“一府两院”对审议意见该作为而不作为，人大常委会认为必要时可作出相关决议，强制其必须作为。法律没有给“一府两院”对审议意见任何随意处置权，这就是强制力和约束力。第三，审议意见既不同于一般意见建议，也不同于决议决定。审议意见在一定程度上体现了常委会的意志，法定向人大代表通报、向社会公布，而一般意见建议属代表（委员）个人意见，也无必须“通报”“公布”；审议意见虽具有法律效力，但不具有强制执行力，而决议决定就是常委会意志的表达，具有强制执行力，有关单位必须按照决议决定的要求执行。审议意见法律地位高于一般意见建议，低于决议决定，是一种渐进式的准硬性监督手段和形式。
　　
　　争议之二：审议意见的主体是谁？
　　审议意见的主体关乎审议意见的法律地位和法律效力。《不同审议意见的处理艺术》列举监督法第十四条第一款、二十条第一款、二十七条第一款规定：“常务委员会组成人员”对“报告”审议意见交由本级“一府两院”研究处理。并据此认为：“审议意见的提出主体都是‘常务委员会组成人员’，而非‘常务委员会’”。换言之，即审议意见的主体是常委会组成人员，而非常委会。笔者认为：审议意见的主体是人大常委会，而非人大常委会组成人员。这是因为：
　　第一，监督法明确规定，只有人大常委会才有权听取和审议专项工作报告，而且规定了听取和审议专项工作报告的严格程序，不可随意马虎了事，不可委托专委会、主任会议代行，更不可委托工委会或办事机构、常委会主任或副主任代行。该法第十四条、二十条、二十七条同样明确规定：“一府两院”对常委会组成人员审议意见研究处理的情况，向常委会报告，而非向常委会组成人员报告。
　　第二，国家权力机关的权力特性决定了人大常委会在审议意见中的主体地位。人大常委会属社会主义的代议机关，其是由诸多委员组成的议事整体，只能集体共同行使职权，只能按照程序通过会议行使职权，每个组成人员都不具有决定问题的权力。监督法的灵魂是监督，审议意见是人大常委会行使监督权的一种形式和手段，而任何一个常委会组成人员，包括兼职常委会主任的党委书记都不具有行使监督权的资格，只有通过人大常委会会议，充分听取组成人员的意见，并以多数组成人员意见为依据，经法定程序和方式，形成审议意见，这时，也只有这时，常委会组成人员的意见方才集合成监督权力，“一府两院”才会必须“研究处理并负责答复”。审议意见的法定权力来自人大常委会，组成人员的意见只是常委会行使权力的必要的前提条件，而不可视为权力的主体。
　　第三，不能把机构主体与权力主体混为一谈。国家权力机关的机构主体与权力主体是两个不同的概念，具有两种不同的含义，反映的是两种不同形式的本质特征。前者讲的是机构由谁组成，后者讲的是权力由谁行使。人大常委会组成人员是人大常委会机构组成的主体，但不是行使权力的主体。行使国家权力的机关是人民代表大会及其常委会，它们是权力的主体（实体），而不是代表（委员）。
　　
　　争议之三：常委会组成人员审议意见与常委会会议审议意见是否两回事？
　　《人民代表报》在2007年7月14日和2008年9月20日有关审议意见的文章中都认为：组成人员审议意见非常委会会议审议意见。组成人员审议意见属个人意见建议；组成人员审议意见只是“‘常委会会议审议意见’形成的一个环节，而不是结果”。“常委会组成人员的审议意见应当升华为‘常委会会议审议意见’，实现对立统一之后，再交‘一府两院’研究处理”。
　　从监督法规定看，常委会组成人员审议意见与常委会会议审议意见是一回事，并非两回事。该法第二、三、四章共二十条（第八条至第二十七条），是就专项工作报告及其审议的规定。第二章“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”。此章共七条，其中第十四条中规定：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。” “一府两院”应当将研究处理情况按规定程序，“向常务委员会提出书面报告”。第三章“……听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”。此章共七条，其中第二十条中规定：“常务委员会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府处理。人民政府应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。”第四章“法律法规实施情况的检查”。此章共六条，其中第二十七条中规定：“常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告”一并交“一府两院”研究处理。“一府两院”应当将研究处理情况按规定程序“向常务委员会提出报告”。同时，还在第十四条、二十条、二十七条中分别作出同样规定：常委会听取的专项工作报告（执法检查报告）及审议意见，“一府两院”对审议意见研究处理情况（执行决议情况）的报告，向本级人大代表通报并向社会公布。除此之外，以上三章（包括监督法全部）无任何一条规定涉及“审议意见”交办。
　　上述规定中，显而易见四点：一是无一条规定有“常务委员会审议意见”交由“一府两院”研究处理；二是规定交由“一府两院”研究处理的审议意见全部都是常委会组成人员审议意见；三是“一府两院”对组成人员审议意见处理情况向常委会报告；四是常委会向本级人民代表大会通报并向社会公布的“审议意见”和“一府两院”对审议意见研究处理情况中的“审议意见”，显然是指常委会组成人员的审议意见，因为法律规定交由“一府两院”研究处理的审议意见，只有常委会组成人员的审议意见，从未有常委会审议意见，“通报”、“公布”更无从谈起。常委会对专项工作报告的审议意见指的就是常委会组成人员的审议意见。这也进一步印证了审议意见的法律效力及人大常委会在审议意见中的主体地位。把常委会组成人员审议意见视为个人意见，视为常委会审议意见的一个环节，于法无据。
　　
　　
　　争议之四：审议意见应如何形成？
　　目前，地方各级人大对审议意见的做法多种多样，“有的是办公（厅）室根据会议记录，会后整理；有的是有关专门（工作）委员会在会中整理好后提交全体组成人员通过；有的是有关部门将组成人员的审议发言整理出来后，先送本部门领导审阅，然后再送常委会会议的主持者或分管副主任签发。”（《人大研究》2008年第2期“审议意见的……办理”）笔者所在的县区，大多仿效全国人大常委会的做法（全国人大常委会是在审议意见汇总整理成“常委会会议审议意见”，经有关专门委员会核阅后，由秘书长签发），由有关专委会汇总整理组成人员审议发言，形成并确定审议意见，交常务副主任签发；也有的更简单化，在常委会会议结束后，指定专人将组成人员审议发言汇总，便成为审议意见，经常务副主任签发印送有关机关。诸多不同做法，究其原由，各有自己的ABC。
　　审议意见属人大常委会的一种法律文书，必须按法定程序和方式严肃认真办理，务求准确合法规范。为此，需明确三点：
　　首先，地方人大专委会无权确定审议意见。地方人大专委会与全国人大专委会职责不同。宪法和全国人大组织法对全国人大各专委会职责的规定，其中包括在全国人大及其常委会的领导下，协助全国人大常委会行使监督权。对法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实5f22nrs6BXcRZOG+fQUdrQ==施的情况，进行检查监督。全国人大专委会有权核阅审定审议意见。地方组织法对地方人大专委会职责的规定是，在本级人大及其常委会的领导下，负责研究、审议和拟订有关议案，开展调查研究等，而没有规定决定权。专委会只能汇总整理常委会组成人员的审议发言，为主任会议研究决定审议意见服务，自己则无权决定审议意见。
　　其二，审议意见无需交全体组成人员通过。审议意见与决议决定不同，前者是“意见”，后者是“意志”。审议意见从实质上讲只是就相关议题发表的意见综合，尽管在一定程度上体现了常委会意志，但它并不是要决定某些问题，不能像决议决定那样表达常委会意志。一定的内容必须与一定的表现形式相一致，如果用地方组织法规定的“常务委员会的决议，由常务委员会以全体组成人员的过半数通过”的方式，来表决通过审议意见，势必混淆审议意见与决议决定的性质，使得决议决定在一定程度上失去了必要性。
　　第三，审议意见应由主任会议确定。地方组织法明确规定：“主任会议处理常务委员会的重要日常工作。”整理形成确定审议意见，实际上就是常委会的重要日常工作，由主任会议研究确定审议意见于法有据。对于人大专委会无权确定、不宜作出决议决定形式的审议意见，只有主任会议确定才合法恰当。通常在常委会闭会后，安排与议题有关的专门（工作）委员会办事机构人员，将常委会组成人员的审议发言综合整理成“常委会会议审议意见”并集体“会诊”后，提交主任会议研究决定。主任会议对此应注重于：看是否真实地反映了常委会审议的情况；是否综合集中了大多数组成人员审议发言的意见；是否集纳了少数组成人员审议发言中的可取之处，尽可能全面真实地反映审议发言的整体情况，再予确定签发印送有关机关。审议意见的行文形式，有的学者根据监督法的规定提出两种：一种是以常委会会议的文件发出。称之为《××人大常委会会议关于××报告的审议意见》；另一种是专门制作一种常委会会议审议意见的书面文件。均不失为规范之举。审议意见的签发，有的学者认为“不宜直接由分管负责人签发”，因为“人大常委会遵循集体行使职权的原则。不实行行政首长负责制”。基于地方人大行文签发的传统做法：由常委会主任，或常务副主任、分管副主任、主持会议的副主任签发。笔者认为，审议意见的签发不妨照此继往。这种签发，可视为一种“认知”，而不是“批准”，无违集体行权原则。
　　
　　（作者系中国管理科学研究院研究员）