执政党理念的区别及其对各国议会立法的影响

　　执政党与议会的关系，大致有熔权制、公权制和混合制三种模式。其执政党对议会立法的控制强度及政党作用于立法事项的方式有所不同。
　　
　　执政党，可以说是西方政党理论与制度中的一个核心概念和基本内容。中文中的“执政党”源于英文“governmental party”或“the party in government”。但是，这个概念在西方不同的国家政体之下有不同的内涵。在典型的“分权制”或曰“总统制”国家，如美国，人们并不经常使用“执政党”这个概念。即使使用，其含义也与“熔权制”或曰“内阁制”国家的用法相去甚远。只有在像英国这样的奉行“熔权制”的国家，人们才普遍使用这个概念或提法。
　　在政党与国家权力的关系上，执政党概念集中体现为政党与国家政权或政党与公共权力的一致性，换句话说，执政就是执掌国家权力。然而，根据现在通行的关于“执政党”的定义，是将这种“执政权”限定为执掌政府权力，即从某种角度上说执政党就是政府，政府就是执政党。居于执政党地位的政党可以直接以政府的名义行使政府的权力，履行政府的职能[1]。本文的“执政党”也采取这一种理解，即以政党是否掌握行政权为标准。在内阁制国家，议会多数党就是执政党，其余的党就是在野党或反对党；在总统制国家，执政与在野不是以在国会获得多少议席为标准来划分，而是看总统属于哪一个政党，总统所在党就是执政党。因此，按照这个定义标准，在有些总统制国家，执政党如果不是议会多数党，就会出现这样的情况，即执政党虽然可以控制政府却未必能够支配议会的立法权和立法过程。
　　观察世界各国执政党与议会立法的关系，我们认为大致有三种模式：即以英国、德国、澳大利亚、加拿大等国为代表的熔权制模式；以美国为典型的分权制模式以及以法国、俄罗斯等为代表的混合制模式。
　　
　　一、熔权制——以英国为代表的政党与立法模式
　　
　　以英国为代表的内阁制国家，其政体模式的核心特点在于，经由竞选产生议会（下院），议会多数党组阁，内阁产生作为最高行政长官的首相。内阁向议会负责，议会向选民负责，即行政权源于立法权并向立法权负责。在这种体制之下，行政权名义上属于国家元首，实际上属于内阁。除司法权之外，内阁可以说是国家权力的中心，内阁起着行政机关与立法机关之间的政治连接作用，行政权与立法权的关系亦处于界限不甚严格的状态，议会立法权与内阁行政权通常也就能保持协调一致。这种政体模式表现在政党与国家权力的关系上，就是：只要获得立法机关多数席位的政党就成为“执政党”，就能实际控制议会和政府两个国家权力机构，就可以统揽立法和行政大权。这也体现了执政党对立法机关和行政机关的双重作用，它将立法权与行政权紧密地结合在一起。因此，在这个意义上，我们称内阁制国家又是“熔权制”国家[2]。从当前各国政治实践来看，可以说，世界上绝大多数国家采取的是这种政体模式。
　　“熔权制”国家立法权与行政权的“熔合”，在立法权行使过程中的具体表现为：一是行政主体与立法主体的熔合与交叉，内阁总理以及内阁阁员原则上应由议会议员兼任，他们要向议会负责；二是立法职权的熔合，内阁对议会立法产生全局影响，同时议会对内阁又能进行有效的监督。一方面，执政党领袖利用组阁权大量任命本党党员担任政府部门的各种要职，执政党也通过内阁大力推行和实施本党的纲领和政策。另一方面，内阁也可利用其在议会立法中的绝对优势，迅速地将有利于本党的社会政策和政治纲领上升为国家法律。因此，“在英国，政府从政党意义上说有两层关联含义：一是政府执行机构由党员组成，二是政党利用政府机器执行政党政策。”[3]
　　这时的执政党与议会立法的关系比较简单，所谓“执政党”，就是在议会中取得多数席位而组建内阁的政党，是统一掌握和行使立法权与行政权的政党。所以，在英国政治语言中，“多数党”与“执政党”几乎就是同义词。同一个政党，只要它是多数党，它就是执政党，它就可以直接行使立法权、行政权和部分司法权，执政党与国家政权紧密结合在一起，“以党统政” 和最广义的“执政党”内涵也得以比较完整地实现。正如龚祥瑞先生所总结的，“政党与政府不仅是彼此协调的，而且是合二为一的。政府首脑和内阁阁员都是执政党的领袖。所以英国政府名副其实地是政党政府。”[4]美国学者也评价道：“英国至今仍为我们提供了一个政党政府的例子，这种政党政府产生于一种对政治过程有重要独立影响的政党体制。”[5]也因此，有学者认为在西方，大概可以说只有英国才是党政关系彻底协调的国家。也有学者认为这种做法实现了立法与行政的紧密结合，但实际上等于违反了分权原则，而且包括立法权在内的国家权力更容易受到特定政党意志和利益的影响，更容易被政党势力所操纵。
　　
　　二、分权制——美国的政党与立法模式
　　
　　在实行总统制的美国不存在“熔权制”语境下的执政党，或者说，美国的执政党概念与英国等“熔权制”国家的执政党概念不可同日而语。这是因为美国实行“分权制”的政体模式，国家权力被分为立法权、行政权和司法权三部分，分别由国会、总统和法院行使。而且，立法权与行政权分属于两个不同的选举系统，国会议员和总统分别由选举产生，总统不在议会中占有席位，总统本人也不受国会控制，不由国会决定他当选与否，以总统为首的行政班子也不像英国以首相为首的行政班子那样实际上是立法机关的一个委员会。这比英国内阁制模式更能体现三权分立原则的要求，在这个意义上，我们把总统制国家称为“分权制”国家。
　　与“熔权制”国家作比较，我们发现，“分权制”国家总统（行政权）与国会（立法权）的关系，不像内阁制那样亲密，而是在原则上不能结合，立法权和行政权经常由不同的政党分掌。事实上，这种情况是过去30年美国联邦政府的主要特点[6]。如共和党总统艾森豪威尔执政8年，其中6年的3届国会两院均由民主党控制；民主党总统克林顿，面对的也是一个两院都由共和党占多数的国会。这种政体模式基于孟德斯鸠的三权分立理论，即国家权力不仅要分立，而且要制衡，三权平行而立，不以立法机关的民主多数为最后准据，而以自由主义理想为主要内容的“超立法原理”作为权力行使之最后准据，以期人民自由权利有充分的保障。在这种模式之下，“执政党”仅代表通过总统竞选控制行政权力的政党，而不包括国会多数党。因此，“分权制”之下的执政党缺乏控制立法机关的正式渠道。执政党通过总统控制或影响议会议事以及相关立法决策的作用远不及“熔权制”下的执政党那么直接和明显。
　　实行“分权制”的优点在于能够真正实行三权分立，使立法权与行政权、两党政治之间能真正相互制约，也能产生强有力的政府领导和提高行政效率。与英国的内阁相比，美国总统及其政府成员与立法机关完全处于不同的位置：第一，他们不可能（依照宪法规定）担任国会议员，因而他们缺少英国内阁所拥有的直接进入议会的机会。第二，英国执政党无论是在立法还是在行政事务上，都能表现出一种意识形态和政策的连续性。美国政党则不具有意识形态和政策上的连贯性，在立法机关也无需表达对政党的忠诚。这种做法就会产生以下问题，即：假使出现同一政党入主白宫的同时获得国会两院多数议席，以总统为代表的执政党也无法像英国执政党那样通过议会多数党员驾驭议会立法。这是因为，总统和国会议员分属于两个不同的“授权体系”，总统甚至无权对本党国会议员发号施令，本党议员在决定立法事项时也没有服从总统的义务。在白宫和国会山分属两党的政治常态之下，执政党更是无法支配国会立法，总统不能保证其提议能获得议会立法的多数，国会多数党也无法有效地对行政机关实行直接指导和控制，一旦操纵两院立法的议会多数党与执政党不能协调一致，就有可能使国家立法陷于一种尴尬的境地。“显然，与英国首相相比，美国总统须花费更多的精力以及经受更大的挫折，因为他对所提出的任何立法建议能否获得通过都没有把握，更不用说不会出现那些他不需要也不喜欢的修正案。”[7]
　　
　　这种“分权制”也生动体现在美国立法权限的划分上，立法权不归国会一家行使，总统和联邦最高法院都享有特定立法权。这时的国家权力在立法过程中就表现得不如“熔权制”那么统一与一致。总统不仅是行政首脑，而且在立法过程中占有头等重要的地位，是事实上的主要立法者。他是主要的立法创议者，拥有广泛的“委任立法权”，还可对国会通过的法案进行否决，但国会两院如果再次以三分之二的多数通过该法案，该法案就无需再经由总统批准而自然地成为法律。另外，总统虽不是议会议员，但作为其助手的副总统担任参议院议长，主持参议院工作，他可以协调总统与参议院之间的关系。联邦最高法院对国会立法拥有违宪立法审查权，对宪法拥有最后解释权，它还可以通过案件的判决对宪法做出解释，从而扩大或限制国会与总统的立法权。
　　通过对“熔权制”国家与“分权制”国家的比较，我们可以得出这样的结论，英国执政党对于国家权力控制的广泛性和整体性远远大于美国执政党。在执政党对行政权的控制强度上，后者强于前者；但是，在对立法权的控制强度以及对国家立法事务的影响力上，前者远远强于后者。就执政党内部在处理立法事务上的凝聚力和团结力而言，前者也比后者强得多。而且，仅就立法过程中的政党较量而言，前者远远较后者简单。从一般意义上说，美国并不存在一党完全执政，而另一党完全在野的情况。通常情况是，一党控制总统职位，另一党则控制议会；或是一党控制总统职位，而参众两院由两党共同控制的局面。只有在非常偶然的时候，执政党与国会参、众两院的多数党会是同一个党，出现类似于英国的情形。
　　
　　三、混合制——以法国为代表的政党与立法模式
　　
　　还有一些国家，如法国、俄罗斯采取的是一种混合制政体模式，即兼有“熔权制”和“分权制”的特点。它具体表现为：总统由公民直选出来，享有很大权力。从理论上说，总统是国家政权核心，总统所在党就是执政党。但是，与总统制国家不同的是，“混合制”国家在政治上采取二元结构体制，总统并不兼任行政首脑，总统与政府总理并存。
　　就法国而言，政府系统由总理和内阁组成，其成员构成主要取决于国民议会中的多数党，总统在议会之外的独立选举中产生。如果全民直选的总统所在党与国民议会多数党合一，那么政府组建的任务就由总统承担，总统有权任命总理、主持内阁会议，并在其建议之下任命政府其他成员。从法国政治实践来看，在上个世纪90年代之前，总统所在党同时也在议会获得多数席位的情况是法国政治的常态。如果总统所在党和议会多数党不是同一个党，那么就主要由议会多数党来负责组建政府和任命官员，由总理来全权负责组建内阁政府。上个世纪90年代之后，这种情况就成了法国政治的常态，即总统与议会多数派分属不同党派。显然，法国总理和政府部门的组成受到总统和议会多数党的双重制约。也因而，无论是总统所在党还是议会多数党，在某种意义上都担当了部分“执政党”的角色。如果总统所在党与议会多数党是同一个政党，那么这个政党就成为完整意义上的执政党。
　　根据法国第五共和国的宪法规定，法国议会不再参与总统选举和总理及内阁成员的挑选，同时还不得不与政府和全民分享立法权，于是形成议会在国家立法过程中的弱势。总统与政府在法国立法中居于某种主导的地位。首先，法国总统行使相当重要的立法权，如议会通过的法律送达政府后15日，总统应予公布；但在上述期限届满之前，总统可要求议会重新审议。在征得总理和议长同意之后，总统可宣布解散国民议会（下院），也可将议会和政府提交的某些建议或法律草案提交公民投票。其次，由于议会总是处于政府掌握之中，因而政府在大多数情况下能保证其立法提案顺利通过。政府还可以通过“完整表决”（blocked vote）有效避免议会有可能对议案进行的修改。同时，根据宪法第四十七条，议案的审议必须在有限的40天（国民议会）和15天（参议院）内完成，否则政府就可以以法令的形式颁布该法案。由于这一条规定，大部分政府的提案几乎都能迅速通过两院的立法程序。另外，这种立法权相较于行政权的弱势，还体现为：如果参议院与国民议会对某一个立法提案发生分歧，政府就可提请两院召开委员会会议，从而避免两院立法陷入僵局的情况发生。如果该会议达成两院的妥协，那么仅在政府赞同的情况下才能将该草案列入议会议事日程；如果该会议不能达成妥协，那么政府就可以要求国民议会进行表决通过该法案；如果参议院同意政府的提案，而国民议会不同意，政府就可以依赖参议院来阻止国民议会可能采取的不利行动，反之亦然。由此可见，总统所在党与议会多数党对于议会立法都会产生深刻影响，但是议会多数党的影响和作用更为突出和明显一些。而且，法国总统所在党与议会多数党同为“执政党”的组成部分，它们之间的关联比美国执政党与议会党之间的关联要直接和紧密得多。
　　俄罗斯的情况与法国比较类似。总统是国家元首，由公民直选产生。虽然总统并不是政府首脑，但对政府组成和活动具有极大的权力。他有权经国家杜马同意任命联邦政府总理，主持联邦政府会议，做出联邦政府辞职决定。在国家立法权的行使上，总统可以根据宪法和法律确定国家杜马的选举，解散国家杜马。根据宪法和法律决定全民公决，向国家杜马提出法律草案，签署并颁布法律，每年向联邦议会提出国情咨文。并可在收到联邦法律之日起14日之内驳回该法律。国家杜马和联邦委员会根据宪法和法律重新审议该法律，如能获得联邦委员会成员总数和国家杜马代表总数不少于三分之二多数票的赞成，总统应签署并颁布该法律。
　　显然，不管是法国还是俄罗斯，它们采用的都是兼有西方“内阁制”和“总统制”，或曰“熔权制”与“分权制”两种特点的混合制政体形式。与内阁制不同的是，这两个国家都有民选的总统，且享有巨大的权力；与总统制国家不同的是，它们的总统不是行政首脑，总统与总理并存。政府总理由议会多数党产生，以他为首的行政部门仍拥有独立地位和广泛的行政权力。因此，在执政党与议会立法关系上，“混合制”国家的情形介乎于“熔权制”与“分权制”之间。就执政党对议会立法的控制强度而言，“熔权制”国家最强，“混合制”国家次之，“分权制”国家最弱。就议会立法权的行使过程和政党作用于立法事项的方式而言，“混合制”国家最为复杂和繁琐。
　　
　　注释：
　　[1]关于“执政党”的普遍定义是：执掌国家最高行政机关即政府权力的政党，而不论该政党是否控制了议会立法权或是掌握了其他国家机关及地方政权机关。因此，“执政”一词的内涵是比较狭小的，它不同于我们平时对于“执政党”的理解，即掌握包括议会立法权、政府行政权和法院司法权在内的全部国家权力的政党。参见林勋健主编：《西方政党是如何执政的》，中共中央党校出版社2001年版，第7页。也有一种理解是将“政府”作宽泛意义上理解，广义的政府包括议会、政府和司法三种国家机关。那么，“执政党”的含义就是执掌包括立法权、行政权和司法权在内的所有公共权力的政党。参见王长江、姜跃等：《现代政党执政方式比较研究》，上海人民出版社2002年版，第二、三、四章。
　　[2]“熔权制”，是英国学者为了说明英国政体与美国政体之间的区别而提出的一个概念。我国学者一般是用“内阁制”和“总统制”来对英、美两种政体进行比较，这对概念主要是从形式、表象上描述了两者之间的区别。“熔权制”与“分权制”则是从立法权与行政权的产生以及两者之间关系上来揭示它们的本质区别。19世纪英国宪法大师沃尔特•贝奇荷特（也译为“白之皓”）较早提出了“熔权制”概念。他已经指出，与“分权制”不同的是：“英国宪法的有效秘密可以描述为行政权与立法权的密切联合或近乎彻底的熔合。”参见Harvey and Bat