美国城市公共交通投融资模式及启示

吴艳芳

内容摘要：美国城市公共交通投融资是在高度发达的市场经济环境中形成的。美国城市公交的投融资模式概括为“政府投资+营运收入+市政债券+项目融资”模式。本文依次对美国联邦政府和地方政府的投资和补贴情况、市政债券融资情况及项目融资情况进行研究，并指出我国可以根据经济发展阶段和实际情况，有选择的借鉴。

关键词：城市公共交通投融资模式政府投资市政债券项目融资

美国城市交通以私家车为主，公共交通处于辅助地位。为了解决这种交通模式造成的交通拥堵、环境污染等问题，美国从20世纪60年代开始通过各种立法，扶持城市公共交通的发展，尤其从投融资方面进行探索。为了建设发达的公共交通系统，联邦政府和州政府都通过财政拨款支持公交投资，同时也积极利用各种金融工具作为融资方式。综合起来，美国城市公共交通投融资模式可以归纳为“政府投资+营运收入+市政债券+项目融资”。

联邦政府和地方政府的投资和补贴

美国通过国家立法保障城市公交投资和补贴，1998年颁布的《21世纪交通平衡法》(TEA-21)的基本思想是，改进安全，保护环境。增加就业，重建美国运输基础设施。协调发展各种运输方式。该法令提出，不仅要在高速公路、桥梁方面进行投资，还在公共运输系统、联合运输和诸如智能运输系统这类先进技术领域进行投资，并列入国家财政预算。1999年有26亿美元按照一定公式分配给人口超过5万的城市化地区，其中约70％用于公共汽车。2003年为公共交通提供360亿美元的公共交通基金，另有50亿美元可用于各种拨款。但经营性补贴范围不断削减。联邦政府只照顾小城市和农村的公交系统。

现在，美国公共交通的资金来源60％是政府补贴(其中5％是联邦政府补贴、21％是州政府补贴、34％是地方政府补贴)，37％是票价收入，其余则通过营业税、消费税或发行债券补齐。

在美国公共交通最发达的纽约市，2000年公交收入结构中，联邦和地方政府补贴高达40％。同年芝加哥交通管理局总运营费用支出是8.41亿美元，其中人员工资6.13亿美元；总收入为4.39亿美元，其中票务收入3.68亿美元，其他如票价补贴、广告、投资收益和地方政府捐助等1.74亿美元，收支相抵后亏损的4.01亿美元全部由联邦政府、州政府和地区交通管理局出资设立的公共事业基金进行补偿。

市政债券融资

美国建国之初，就开始使用发行债券的方式为公共交通等基础设施建设融资。1993年至今每年仍要发行2000亿美元一4500亿美元的债券用于市政建设，占美国债券市场发行总额的13％，可以说是最小的债务市场。大多数地方政府都通过市政债券进行融资。在全美8万多个地方政府中，大约有5.5万个是市政债券发行者。发行市政债券融资，至少需要以下要素：政府信用评级机构、债券保险机构、债券市场和债券购买者、交易方式、监督机构。

(一)政府信用评级机构

市政债券和企业债券一样，主要存在违约、拖欠、信用等级改变、流动性风险、资产价值损失、利息损失等信用风险。因此发行市政债券一定要经过信用评级机构的评级。同时，由于市政债券发行数量不断增加，信用风险也在逐渐提高。为了较好地控制风险，美国形成了以信用评级制度、信息披露制度和债券保险制度为内容的信用风险管理机制。目前，美国从事市政债券评级的机构主要是穆迪、标准普尔和惠誉。信用评级机构对所有公开发行的债券进行独立的信用评级，通过信号甄别与信号传递机制，使投资者的信息不对称得到一定程度的改善，从而可以比较风险与收益进行投资决策。

(二)债券保险机构

债券保险是目前应用比较广泛的方法。现在，几乎50％的市政债券都为其按时还本付息向私人保险公司申请保险。在市政债券发行市场上，债券保险有三种主要方式：第一种方式是债券发行人首先要求承销商进行竞争性投标，而这种投标价格可以包含或不包括债券保险价格，发行者最后选一个最低的报价，当然这种报价可能不含保险；第二种方式是发行者从保险人的投标价格中选择合适的保险商，买了债券保险后再要求承销商进行竞争性投标；第三种方式是在决定是否买保险之前，发行人要求承销商分别以含保险和不含保险两种形式进行承销投标。

(三)债券市场和债券购买者

美国市政债券的投资群体包括：个人家庭、货币市场基金、共同基金、保险公司、银行、银行年金信托、封闭式基金和其他投资者等。联邦政府对个人投资者的市政债券利息免征所得税。由于税收政策和市场风险的约束，商业银行持有的市政债券比例近年来持续下降。保险公司持有的市政债券比例则随着公司业务波动和经济景气循环而变化。

(四)交易方式

市政债券发行主要有竞标和商议交易两种方式。市政债券传统上一般通过柜台交易市场进行交易。近年来技术进步因素使得电子交易迅速增长。与公司债券主要由联邦证券与交易委员会监管不同的是，市政债券的监管工作比较分散，发行管理主要由州和地方政府负责，市政债券公开发行前并不需要向联邦证券与交易委员会注册登记。市政债券交易活动由美国全国证券交易商协会有关部门，按照市政债券条例制定委员会(MSRB)制定的MSBB规则进行监管。

(五)监督机构

美国对市政债券的监管机构主要有美国证管会市场监管部设的市政债券办公室和美国市政债券规则委员会。尽管美国证券交易委员会(SEC)对企业发行债券和股票有很大的权力，但监管市政债券的权力却要小得多，发行市政债券既不需要SEC批准。也不需要向SEC登记和定期报告。事实上，美国《证券法》不允许SEC制订有关规则。直接或者间接要求市政债券的发行者事先向SEC登记和报告。市政债券办公室的权力主要有两个方面，第一是根据反欺诈条款进行事后监管，包括对市政债券的发行者、承销商、经纪人、交易商、律师、会计师和财务顾问等所有参与人的监管，主要的手段有责令限期改正、罚款以及提起诉讼。第二是制订或者委托制订约束市政债券承销商、经纪人、交易商、律师、会计师行为的规则，要求这些参与人履行信息披露的义务，从而实现对市政债券的监管。

项目融资

美国政府把引入社会资本作为提高城市基础设施建设效率和降低成本的手段，其主要做法是通过提供市场优惠、特许经营权和管理权或由政府提供信用等方法吸引私人部门投资，而不是以直接投资者或直接借款人的身份介入。其中，较为典型的模式有BOT、TOT和PPP。

BOT(Build-Operate-Transfer)模式，即政府公共部门承担的基础设施领域引进私人资本投资基础设施项目。

TOT(Transfer-Ope rate-Transfer)模式，即政府将已建成的大型基础设施项目有偿转让给私人资本，政府再将收回的资金投入新的基础设施建设之中。

PPP(Public-Private-PartnershiD)模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般有中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)。由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是，政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

美国城市公共交通投融资模式对我国的启示

美国是一个联邦制国家，州政府除了联邦宪法中禁止的权限以外，其余都是可以行使的范围，包括地方政府发债权；同时又是一个市场经济高度发达的国家，尤其拥有高度发达的金融市场。这决定了美国城市公共交通投融资方式具有高度的美国特色。因此，我国城市公共交通投融资要借鉴美国的经验，必须经过细致研究，尤其研究各种投融资方式的前提条件，然后根据我国经济发展阶段和实际需要，有选择的借鉴。

(一)关于政府投资和补贴

20世纪80年代以来的美国政府包括地方政府，都非常重视对城市公共交通的投资和补贴，在公共交通收入结构中占六成左右，而且公交企业基本免税。这是美国政府倡导公交优先战略，解决交通堵塞和环境污染的重要举措。相比而言，我国中央政府和地方政府对于城市公共交通的政府投入相对较少，无论从公共交通的公共品性质，还是公交优先战略而言，还是让大多数人享受改革成果的民生政策，都有必要增加对公交企业的政府投入和补贴。

(二)关于地方发债权

我国是单一制国家，《预算法》中也明确禁止地方政府的发债权，但1994年我国财税体制改革实行“分灶吃饭”后，各地方政府之间在经济增长方面存在激烈竞争关系，地方政府在固定资产投入、政绩工程等方面具有较强动机。因此如果允许地方发行债券，那么必然出现各地政府竞相发债的热潮。相反，如果不允许发债，那么地方政府在公共交通投资等方面必然投入较少，同时依然存在大量隐性负债搞建设的情况。更为重要的是，发行地方政府债券所必备的金融市场条件我国目前还不具备或者不完善，因此必须从多方面综合考虑地方政府发债的事情，而不是修改《预算法》允许地方政府发债那么简单。值得注意的是，我国许多地方政府在现有条件下，已经通过“准地方政府债券”的方式进行公共交通建设融资，著名的比如上海城投模式，即国资委成立独资国有公司，再发行企业债券进行公交建设的方式。

(三)关于项目融资

我国目前已经有许多地方的城市公共交通建设项目实施了项目融资方式。同样，项目融资方式也是许多国家经常采用的融资方式，包括发达国家和发展中国家。因此，项目融资并没有很强的政治、社会必备条件，值得我国地方政府灵活借鉴。