论市场经济条件下服务型政府建设路径

李杏果

内容摘要：社会主义市场经济条件下，中国政府改革的目标是建设服务型政府。服务型政府建设的实现路径是从全能政府走向有限政府，从人治政府走向法治政府，从行政控制型政府走向民主参与型政府，从暗箱操作型政府走向公开透明化政府。从预算型政府走向绩效型政府。

关键词：市场经济政府转型服务型政府

自20世纪70年代末以来，中国公民的权利意识日益觉醒，公民需求也呈现多样化和复杂化的趋势。在变化了的环境面前，管制有余、服务不足、效率低下、反应迟钝、漠视公民需求的政府模式日益受到质疑，所有这些都凸显出政府改革的必要性。在社会主义市场经济条件下，中国政府改革的目标是建设服务型政府。

从全能政府走向有限政府

在个人、社会、政府三者的关系问题上，从洛克到密尔，从斯密到潘恩，古典政治和经济理论家更注重个人与社会，认为政府“即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害”。近代西方社会的发展进一步表明，一个健康有序的社会共同体，有赖于政府管理、市场调节和社会自治这三驾马车的联合驱动。不论是过分强化其中的任一驾马车，还是有意弱化其中的任一驾马车，都无助于经济和社会的和谐发展，甚至还会导致严重的体制僵化和发展困难。

建设服务型政府意味着政府权力不再是无所不包、无所不能的专制权力，政府要有所为，有所不为，要科学、合理地界定政府、市场和社会的边界，要用足市场，充分发挥市场在资源配置中的重要作用，从政府主导经济向市场主导经济转变。在用足市场的同时，政府还要用足非政府组织，充分发掘社会的自治能力。在公共服务领域，政府要扮演新型领导者的角色，通过创造良好的政策环境。鼓励市场和社会主体参与公共服务提供，并通过为各主体提供公开、公正、平等、竞争的舞台，让市场和社会主体的参与能够实现可持续发展，多中心的公共服务供给格局不断完善。在这一过程中，政府逐渐从服务的直接提供者转变为公共服务的组织者、协调者、规范者和购买者。

从人治政府走向法治政府

改革开放以后，中国在从人治政府走向法治政府方面取得了很大的成就，越来越多的法律法规得以颁布，中国的法制体系日益健全。然而，目前中国社会仍存在有法律而无秩序的现象，也就是说，虽然制定了法律，但是没有真正实现法律框架内的合作秩序。

服务型政府是公民和社会本位的政府，公民是国家和社会的主人，公民权益具有至高无上的地位，应得到强有力的保障。相比之下，政府手中所拥有的公共权力来自于公民的让渡。政府是公民的代理人，政府掌握的公共权力处于从属地位，是实现公民权益的手段。公民权益需要法律的界定和保障，法治政府的宗旨就是保护公民权利，维护公民自由，实现公共利益。为保证公民权利不被践踏，公民利益不被违背，有必要对政府公共权力的行使加以限制和约束。法律是对政府公共权力进行约束的重要手段，法治政府是服务型政府建设的必经之路。

建设法治政府，首先要通过立法改革，推动立法的不断完善，提高法的数量，改善法的质量，通过完善法的各项配套法规体系，使法更贴近现实，更具有可操作性和执行力。其次，要确定法律至高无上的地位和权威性，政府权力要服从法律的约束，政府的行政行为要符合法律的内容、法的原则以及法的精神，要既有合法性又有合理性。法律的有效实施离不开切实有效的惩罚机制，只有强化法律的权威，才能彻底改变有法不依、执法不严的人治现象。确保政府对公共权力保持谨慎和防范的态度，从决策到执行都依法办事，保护公民权利，维护公民自由，实现公共利益。

从行政控制型政府走向民主参与型政府

传统管制型政府模式下，政府公共行政的主要方式是行政控制，是自上而下对人民的统治。民主参与型政府意味着公民与政府处于平等和对等的地位，在公共事务管理中具有同等的发言权，公民参与公共事务管理的权利和渠道由法律的明确规定予以保障。从管制型政府走向服务型政府客观上要求改变原有的以自上而下的行政控制为主的公共行政模式，建设民主参与型政府。

一方面，从行政管制型政府走向民主参与型政府是实现服务型政府的公民本位和社会本位理念的需要。公民本位意味着公民是国家和社会的主人，公民有权决定由谁代表人民进行国家和社会管理。公民自己决定由谁代表人民进行国家和社会管理是民主政治的重要表现，民主政治是维护社会公正、公平的有效机制。服务型政府所倡导的平等、自由、公正、法治等价值与民主政治的价值理念不谋而合。公民本位也意味着公民有权了解其代理人——政府的公共事务管理行为，有权参与公共事务的管理，而不是仅受政府的行政控制与约束。

另一方面，这也由我国经济社会发展的客观形势决定。随着市场经济的建立与运行，以行政权力为基础的国家与社会的高度同构将逐渐被打破，使社会从对国家的依附中解脱出来；市场将培育出经济上独立和政治上自主的社会主体，与这种生产方式相适应的则是更高层次的政治文明，即对民主精神和民主政治的追求。改革开放以来，随着中国市场经济的日益成熟，市场主体、社会组织以及公民的权利意识、自由意识和平等意识都日益增强，公民要求更多的权利保障、自由保障和更多平等关系。这种意识反映在政治生活中，就是要求政治权力的组织、运行方式和实现方式能充分保障每个公民自由、平等权利和广泛参与的政治形式和组织形式。这就需要政府拓展有效的公民参与渠道，通过扩大直接选举和竞争性选举范围，完善信访制度，强化舆论监督，完善立法听证、价格听证、决策听证、民意调查等公民参与途径，提高公民政治参与对政府治理的影响力。尤其重要的是，要将公民的满意程度作为政府绩效评价的标准。

从暗箱操作型政府走向公开透明化政府

公民理性决策要求政府信息公开。在现代社会中，公民需要信息，尤其是来自政府的公共信息，来判断自身处境，并为未来做出谋划、采取各种可行措施。促进自身福利的不断改善，对信息的需求客观上要求政府公开信息。

公民民主参与要求政府信息公开。服务型政府模式下，公民要对公共事务管理出谋划策，提出解决问题的意见和建议。公民甚至直接成为特定公共事务管理的决策和执行主体。在一定程度上可以说，没有政府信息公开，就不会产生切实有效的公民民主参与。

政府信息公开是强化行政监督的需要。政府信息不公开导致暗箱操作盛行，行政监督不力，行政权力被滥用的可能性提高。监督权是宪法赋予公民的基本权利之一，行政监督权的实施以政府信息公开为基础。

从暗箱操作型政府走向公开透明化政府意味着政府管理涉及的各种信息，除涉及国家机密、社会安全和商业机密外，都应该及时对社会公开。只有实行信息公开，公民充分了解行政权力的运作状况，才能使监督发挥实际作用。而公开透明化的政府权力在得到有效监督的同时，政府自身的合法性随之增强。

从预算型政府走向绩效型政府

预算型政府注重投入，不注重产出和绩效，即公共财政预算与政府公共部门的绩效无关。不管政府公共部门的产出怎样、绩效高低，只要政府公共部门存在、人员数一定、项目设置有需求，政府都会按照机构、人员数和项目情况进行公共资金的拨付。在这样的背景下，政府公共部门提高绩效的动力不是竭尽全力提高政府公共服务的质量和水平，而是千方百计争取更多的公共财政预算资金支持。政府公共部门还会想方设法极力扩大自身的财政预算基数，由此获得更多资金。预算型政府导致公共财政资金效益低下，不利于公共服务质量和水平的提高。

公共财政预算不仅注重投入和过程。更注重产出和结果，公共服务绩效考核将被融入公共预算体系，作为公共财政预算的主要依据决定政府公共财政资金的拨付。这就意味着，公共服务绩效较高的政府公共部门将会获得更多的政府公共财政资金支持，预算资金可能会逐年增加，而那些公共服务绩效较差的组织将面临削减预算甚至项目预算撤销的风险。这一制度安排有助于激励各政府部门提高自身的公共服务绩效。不断提高公共服务的质量与水平，以公共服务绩效的提高来赢得更多的公共财政预算资金。绩效型政府通过绩效考核，褒优贬劣、优胜劣汰，不仅有利于优化公共财政资金的配置，提高公共资金的支出效率、效果与效益，还有利于降低行政成本，提高行政效能，提升公共服务的质量和水平。