基于共用资源管理的政府失范行为及其规制研究

刘细良　汪丹丹　蒋会平

[摘要]政府作为公共事务管理者身份所实施的有关共用资源的政策制定、执行、监管行为的失范以及作为社会公共资源消费者身份所实施的消费行为失范，是理念偏差、利益驱使、机会存在和监管不力四者共同作用的结果。无论何种失范行为，都将对共用资源造成负面影响，成为共用资源管理的阻碍，而如何规制共用资源管理中的政府失范行为，则是两型社会建设中不可忽视的问题。只有切实转变政府及其公务人员的消费观念与发展理念，强化政府行为监督与控制，创新有利于共用资源管理的机制，才能充分发挥政府在共用资源管理中的主导作用，有力推进两型社会建设。

[关键词]共用资源；政府失范行为；规制；两型社会

[中图分类号]D630.1[文献标识码]A[文章编号]1008-1763(2009)05-0141-04

一引言

2007年12月，长株潭正式获批“两型社会”综合配套改革试验区，这不仅是湖南省富民强省的重大历史机遇，也是改善资源环境、促进人类社会与自然和谐发展的重要契机。“两型社会”强调采取有利于资源节约和环境保护的生产方式、生活方式和消费方式，实现经济社会可持续发展。其前提和保障是资源环境的可持续利用，而凡是属于大多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，因此节约和保护共用资源被凸显出来。所谓共用资源(Common—PoDl Re-sources，CPR)，是指一个自然或人造的资源系统，这个系统大得足以使排斥因使用资源而获取收益的潜在受益者的成本很高(但并非不可能排除)。它是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源，具有非排他性和竞争性特征。如跨区域的地下水资源、近海渔场、公共牧场等资源与环境大多属于这类。个体为了增加其回报而尽可能地使用共用资源，其行为最终会导致CPR中个体理性和集体不理性之间的冲突，进而形成CPR困境。这对两型社会建设所提倡的“资源节约型、环境友好型”这一实质要求提出了重大的挑战。因此，解决CPR困境是两型社会建设顺利进行的前提和保障。

解决CPR困境的大量理论和实验研究。归结起来可分为三种：一是以政府为主导，对共用资源实行制度化管理；二是通过市场(产权制度)将其私有化；三是借助自治组织(如NGO)来解决CPR困境。在共用资源管理中，政府指导、组织、管理着其他发展主体共用资源的相关活动，居于主导地位，发挥着关键作用。但在解决CPR困境时政府及其公务人员本身的失范行为又会对共用资源的管理构成严重阻碍。因此本文将通过系统分析共用资源管理中政府失范行为的表现和原因，提出相关的规制策略，从而更充分地发挥政府在共用资源管理中的主导作用，推进两型社会的建设。

二共用资源管理中的政府失范行为表现

共用资源管理关键在于政府，政府行为失范是共用资源管理的最大危害和障碍。本文所讨论的政府行为是从共用资源管理的角度来界定的，即政府在组织和管理国家事务和社会公共事务的过程中对共用资源管理可能产生影响的各种行为的总和。政府行为是政府制度或体制与政府官员之间交互作用的表现，它并非绝对无误，也不一定有效。相反，由于不合理的政府体制或运行机制以及政府官员素质较低等原因往往会导致政府行为的失范。从而造成严重后果。在共用资源管理中，政府行为失范是指对共用资源可能产生负面效应的政府失误行为，不当或违法行为的总和。

(一)政府在社会公共事务管理者角色下的管理行为失范

政府以政策为主要手段对社会公共事务进行管理，其运行机制包括：决策机制、执行机制和监督机制，政府的行政行为实际上就是政府不断制定决策、执行决策和监督其运行的过程。政府作为公共事务管理者，其失范行为可分为决策行为、执行行为与监管行为的失范。

1政府决策行为的失范。(1)制定政策行为。即政府及其所属部门制定带有普遍约束力的规范性文件的行为，它属于“抽象行政行为”范畴。由于公共决策体制的缺陷、信息不完全、政策执行障碍、政治偏好等因素，政府有时难以制定科学合理的公共政策，或者制定的政策并未代表大多数人的公共利益。而政府制定政策行为的失范，指的就是政府所制定的政策不利于共用资源节约和保护的情形：一般表现在与国家宪法和法律，上一级政府的政策相抵触；政策本身不绿色，与共用资源节约和保护目标背道而驰；对共用资源节约行为缺乏激励政策；政策间缺乏协调性等。由于政府制定政策行为具有抽象行政行为的普遍约束力和反复适用性的特征，因此政府制定政策行为失范给共用资源带来的负面影响相当深远。(2)具体决策行为，即政府在行使社会公共事务管理职能的过程中，就某一具体社会事项做出的具有针对性的决策行为。它属于行政法上的“具体行政行为”范畴，决策对象的特定性和具体化是其突出特点。政府某一决策的成功或失败往往对共用资源起着决定作用，如果政府在决策时未充分考虑到其对共用资源的影响，可能会给资源、环境带来不可逆转的负面效应。我国1958年开始的大跃进，违背客观经济规律，全国大炼钢铁，森林资源遭受巨大破坏，时至今日，许多地方出现的水土流失、气候干旱仍在贻害后人。

2政府执行政策行为的失范。政府执行政策的能力是政府工作的生命力。政府本是政策执行的主体之一，但受计划经济时代传统公共政策执行体制的影响，NGO和公民基本被排斥在执行体制之外，政府及其公务人员成为决策执行的唯一主体，这就导致政策执行私利化，不利于共用资源的管理。随着公共决策执行体制改革，执行主体逐渐多元化，但随之又出现了新的问题。首先，由于决策和执行职能交叉，决策者往往缺乏人与自然和谐发展的低碳理念，缺乏共用资源节约和保护的观念，所以政府政策执行中，有法不依或执法不严、不公的行为比比皆是。其次，由于执行主体多元化，使得共用资源配置演变成对共用资源的争夺，造成了极大的负面影响。一些政府组织，不能严格地执行政策，当政策与本地区、本部门利益相冲突时，采取各种办法，使政策改变执行、难以执行或不执行、敷衍执行；当有利于本地区、本部门时则不顾共用资源客观环境和现实情况，对政策加以放大，充分发挥，大力执行、强制执行或机械执行。政府公共政策执行行为的失范，使政策无法发挥其应有效力。

3政府监管行为的失范。在监管共用资源的使用过程中，政府不作为或作为不及时都可能导致政府监督行为的失范，重点表现在政府对共用资源的使用缺乏有效的监督和制约，从而使政府本身，企业和公众的资源不节约，环境不友好行为得不到及时有效的遏止和纠正。我国现行的多项政策和法律，都少有将政府行为直接作为调整对象，对与共用资源相关的政府失范行为缺乏必要的监督、控制和约束机制。以矿产为例，对私营企业浪费共用资源的行为，政府并没有承担起有效的监管和约束职责。如湖南省郴州市矿产资源开采利用，私营企业主极其粗放的开发方式令人极为震

撼。接连不断的煤矿安全事故，也反映出一些地方政府及其主管部门的不作为或不尽职。

(二)政府在社会共用资源消费者角色下的消费行为失范

亚当·斯密曾说：“地大物博的国家，固然不会因私人奢侈妄为而贫穷，但政府的奢侈妄为，却有时可能把它弄得贫穷。”政府作为社会主体之一，不仅履行着社会公共事务管理者的职能，同时还扮演着社会资源消费者的重要角色。政府本身也是共用资源的一大消费者(如政府采购)，政府消费行为失范最突出的表现，莫过于使用共用资源的低效益所体现出来的政府采购低成效和行政费用不断增长。而政府采购行为的不绿色不节约，本身就会对环境资源造成极大的破坏或浪费，当前在政府机构自身运行中，资源效率也是相当低下的，资源浪费现象非常严重。政府对共用资源的消费行为很大程度上影响和引导着企业和公众的消费行为，政府在社会共用资源消费者角色下的消费行为失范对企业和公众产生了严重的误导作用。如果在政府失范消费行为的误导下，全社会形成一股难以遏制的失范行为的合力，无疑会对优化共用资源管理构成严重阻碍。

三共用资源管理中政府行为失范的原因分析

共用资源管理中政府失范行为的形成应该是理念偏差、利益驱使、机会存在和监管不力四者共同作用的结果。其中理念偏差和利益驱使属于内在因素，而机会存在和监管不力属于外在因素。

(一)内因分析：理念偏差和利益驱使

1政府层面科学发展观和共用资源保护意识的缺乏。公地悲剧的产生来源于人们对共用资源重要性的无知，共用资源问题产生的最终根源是人的思想观念。对共用资源产生影响的人类社会的基本观念，主要包括发展观、伦理道德观、价值观和消费观等。这些观念直接影响和支配着包括政府在内的社会各主体的行为。其中，政治领域的科学发展观未得到真正落实，是导致政府社会公共事务管理行为失范的主要原因。一直以来，人们所固守的“共用资源节约、生态环境保护必然限制经济发展”、“欠发达地区考虑资源环境的管制监督为时过早”等传统观念以及由此而引发的行为，是极其不科学的庸俗发展观的体现。“两型社会”建设的提出，是贯彻、落实科学发展观和富民强国的重大决策，但中国目前正处于社会转型时期，科学发展观、资源节约价值观尚未完全内化到政府执政理念和纲要中。另外，政府公务人员共用资源节约和保护意识淡漠，则是造成政府整体消费行为失范的主要原因。

2政府利益的扩张和寻租行为的滋长。政府行为之所以失范，还在于政府自身不当利益的扩张和腐败行为的滋长。一方面，政府作为公共利益的代表，也有其自身利益。长期以来，人们普遍认为政府作为公共利益的代表，集中反映和体现整个社会的利益追求，并凭借公共权力实现公共利益最大化。但是，历史和现实证明，政府除了追求公共利益以外，还有其自身利益，这是由政府的双重身份决定的。政府成员既是政策制定者，又是政策执行者和操作者的特殊身份，使他们有条件为谋取自身政治、经济利益而不惜牺牲社会公共利益。当政府自身利益与包括共用资源保护在内的公共利益内容相悖时，政府就可能为谋求其自身利益而忽略甚至侵犯公共利益，政府失范行为由此产生。另一方面，政府作为国家的代理人，其具体管理行为也是由具有自利倾向的政府官员(代理人)来实施的。因此，在治理过程中，寻租行为往往难以避免。政府中各成员为追求自身利益而对共用资源实施的不利行为，其总和也会构成政府行为的失范。

(二)外因分析：机会存在和监管不力

1体制机制的弊端或缺失。资源环境领域里存在的问题更多是体制上的问题。现存的体制机制的弊端或缺失为共用资源管理中政府行为失范提供了大量机会。这种体制机制主要包括：政府决策机制、政绩考核制度、责任追究制度、资源节约考核奖惩制度、共用资源的价格形成机制和补偿机制。这些制度的缺失以及本身所存在的漏洞使制度的导向作用难以体现或以一种负面形式体现出来，同时也不能有效地控制和约束政府自身利益的膨胀，从而间接导致了共用资源管理中的政府失范行为。例如，政府在制定一些开发政策时，未将共用资源和环境保护纳入政策的视野之中；项目评估时未将社会成本、共用资源成本、环境成本等算入其中；在经济开发过程中，采取的部分补贴政策或短期政策，客观上助长了共用资源的浪费行为，降低了投资主体对共用资源节约和保护的积极性。

2对政府行为的监管不力。政府调控和干预共用资源管理的权力和行为如果缺乏有效的监督和约束，就极有可能产生政府失范行为。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。行政监督体制不完善使共用资源管理中的政府行为缺乏经常有效的监督，这不仅不利于遏制政府失范行为，而且在一定程度上助长了政府失范行为。总体来看，目前我国针对政府行为的监督体制已初具规模，但还是存在一定的弊端，主要表现有四：一是监督主体受制于监督客体，监督权受制于决策权。监督主体缺乏应有的相对独立性和权威性，既不相对独立于社会权力也不相对独立于统治权力，其是否参与以及参与的程度如何都取决于决策者，因而难以正常履行监督职能。二是由于监督主体多元，监督范围不明、责任不清，各种监督机构分工不合理，监督作用得不到充分发挥，致使滥用共用资源的现象屡见不鲜。三是监督因相关法规不完备而弹性很大，一方面缺乏明确的监督目标，难以准确判断和及时纠正政府的失范行为，另一方面，有些监督制度由于没有配套措施亦或缺乏具体实施细则而难以操作，无法起到应有的指导作用。四是监督力量不强，目前我国行政监督人员占公务人员的比重太低，同时现有法律又未赋予监察人员独立的监督权力，这往往造成监督缺乏与监督无力状况并存的现象。正是由于我国对政府行为的监督体制存在上述缺陷，才使我们对政府失范行为缺乏强有力的控制，既无法防患于未然，也不能及时有效地矫正失范行为，遏制失范现象的滋生与蔓延。

四规制共用资源管理中政府失范行为的对策与建议

共用资源管理中政府行为失范既损害了政府形象，又容易扭曲共用资源的配置，在政治上则有可能导致政治腐败。只有不断调整和规范政府行为才能真正节约和保护共用资源，才能保证两型社会建设的顺利进行。

(一)切实转变政府及其公务人员的消费观念和发展理念

共用资源问题的解决，首要的是推进思想观念创新。最根本的就是要按照科学发展观的要求管理共用资源，着力转变不符合科学发展观和共用资源保护和节约的思想观念。这种思想观念主要表现在政府及其公务人员的消费观念和发展理念上。

1确立有利于共用资源节约和环境保护的低碳消费观念。这是节约和保护共用资源最有效和最根本的途径。消费观念决定和影响着人们的消费模式和消费行为，政府本身及其公务人

员的消费观念不仅决定了他们的消费行为和消费模式，而且对企业、公民和NGO具有很强的示范和带动作用。消费实质上就是资源不断被消耗掉的过程，尤其是共用资源和环境资源。大众的消费观念和消费行为对共用资源的节约和保护，进而对“两型社会”的建设将产生重要影响。政府应加强可持续消费观念的宣传和引导，积极提倡有利于节约资源和保护环境的低碳消费方式。一方面，积极倡导“绿色”消费，推行“生态标志”，形成健康文明、节约资源的消费模式，引导公众抵制不利于共用资源的商品消费，支持共用资源的循环再利用。另一方面，提倡适度消费，引导公众的消费水平、消费结构、消费行为等符合可持续发展要求。

2转变发展观念，提倡发展低碳经济。传统的发展观念认为经济发展与共用资源存在着严格的负相关，即认为经济发展与共用资源呈冲突关系。而根据共用资源与经济社会发展之间所存在的倒u形库兹涅茨曲线可知共用资源与经济社会发展应该是“先冲突，后协调”的关系。共用资源管理中政府行为失范是伴随着经济发展、政治发展和社会的全面发展而遇到的问题，而发展中的问题是要通过进一步发展来解决。因此，转变发展观念和发展方式，大力提倡发展低碳经济，变“又快又好”发展为“又好又快”发展，进一步促进经济社会的全面发展，人与自然和谐发展应该是解决共用资源问题最现实的途径。共用资源是否节约不是看经济发展消耗了多少资源，而是看单位共用资源提供了多少有价值产出的同时减少了多少污染物(如碳)的排放。对于共用资源管理来讲，发展仍然是硬道理。随着经济发展和人们收入水平的提高，一方面，人们发现的资源替代品(包括无碳排放的新能源等)越多，人们使用资源的选择空间越大，就越有利于共用资源的节约和保护；另一方面，根据马斯诺的需求层次理论，人们会不断提高对共用资源环境的需求，这样有利于共用资源节约和保护政策的制定。

(二)强化对共用资源管理中政府行为的监督与控制

政府行为是否有利于共用资源的节约和保护，必须以有效的监督为保障。共用资源管理中政府行为失范属于行政权力运作的负效应，必须最大限度的防止和克服。一方面，要真正做到分权，实行决策权、执行权、监督权相分离，执罚权与执收权相分离，审批权与复查权相分离的运行机制，促使权力运行分散化；另一方面，要建立完善合理的权力制衡、监督制约机制并使之刚性化。这种监督制约机制主要包括自律机制和他律机制，自律机制即政府及其公务人员本身所具备的防范机制，主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。他律机制即规制政府共用资源管理行为的其他监督制约力量，主要包括立法监督、司法监督、政党监督、舆论媒体监督以及公民和社会组织的监督等多种形式。他律机制在规制政府行为的监督制约机制中带有根本性质。建立和完善有关共用资源的监管制度，就是充分发挥社会各种力量的督促作用，对政府的决策管理以及消费行为是否“环境友好、资源节约”等均做监督，及时纠正政府在共用资源管理中的失范行为。形成有利于资源、环境协调发展的监督机制，形成政府、社会公众、社会组织、新闻媒体和执法部门相互配合的监督体系。

(三)创新和完善有利于共用资源管理的机制

共用资源管理中政府行为失范是由于我国共用资源相关制度的不完善造成了行为主体使用资源过程中产生了机会主义倾向，消费理念对“节约”传统的偏离及市场价格机制作用难以有效发挥。因此，规制共用资源管理中的政府行为重在制度的建立和完善，减少造成政府失范行为的制度原因，真正把科学发展观的要求体现在具体的体制机制中，大力推进体制机制创新，完善共用资源节约和保护的体制机制，为政府行为规范化提供动力和外部保障。具言之：一是要建立健全“资源节约型”发展目标管理责任制，将可持续发展纳入地方政府政绩考核体系，使地方政府不仅重视经济增长指标，而且重视人文指标、资源指标、环境指标和社会发展指标，坚持把经济增长指标同人文、资源、环境和社会指标有机结合起来，确保责任到位、措施到位、投入到位。要发挥政策杠杆作用，减少高耗能、高污染、低水平的重复建设；二是要深化市场取向的改革，逐步完善促进共用资源可持续发展的市场机制，充分发挥市场对资源配置和价格形成的基础性作用，完善共用资源有偿使用机制和价格形成机制；三是应进一步完善合理的政府决策机制，抓紧制定推出资源节约和保护的补偿机制，调整资源税、排污费等税费政策；四是加快政府审批制度改革，简化审批程序，严格实施污染物排放总量控制、排污许可证制度和责任追究制度。禁止无证或超总量排污等，促进“资源节约型、环境友好型社会”的建设。