提升流域污染治理能力的资源环境体制机制创新

罗宏斌　陈一真

[摘要]以湘江流域为例，将流域利益主体划分为区域之间和流域与区域之间两个层次，通过对这两个层次利益主体行为选择的博弈分析，考察流域污染治理的内在体制要求。分析显示。流域管理的干预是实现区域共同治理流域污染的途径，创新流域污染治理的体制机制，是从根源打破治理不力僵局、发挥长效治理作用的关键。创新湘江流域行政管理体制、探索湘江生态补偿机制等是体制机制创新的政策着力点。

[关键词]流域治理；博弈；体制机制创新

[中图分类号]X321[文献标识码]A[文章编号]1008—1763(2009)05—0137—04

一引言

加快建设资源节约型、环境友好型社会是党的十六届五中全会从我国国情出发提出的一项重大决策。作为世界人口第一和经济增长最快的发展中国家，中国环境友好型社会建设面临的资源环境瓶颈突出的表现在以流域污染为主的水环境问题中。针对各流域污染状况，国家不断加大防治投入。虽然局部有所好转，但整体形势依然严峻：统计显示。我国2008年七大流域地表水有机污染普遍，200条河流409个断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～V类和劣V类水质的断面比例分别为55.0％、24.2％和20.8％。流域污染治理效果的难以持久、污染现象“斩草不除根”，将一个严峻的问题摆在了我们面前：如何从源头上遏制水污染的排放，提升流域污染治理能力?特别是，在我国人均GDP接近2000美元的环境与经济敏感时期，我国现有的水环境管理体制与机制应在何种程度、何种范围内做出调整，才能适应根本缓解经济发展与环境容量的激烈矛盾的迫切要求。

纵观流域污染治理研究的实践，多数与此相关的政策建议，要么是模拟环境库兹涅茨曲线EKC分析经济增长与流域环境污染物排放量关系，进而提出当前环境污染的严峻性，集中强调责任和义务；要么是研究投资、经济增长、人口密度、能源开发等影响流域环境的主要因素与污染物的排放关系，却忽视了实际能力和激励机制的制约。本文认为，流域污染治理的长效性、持久性与否，取决于流域管理体制与机制设计中各利益主体的博弈。因为流域作为一种脆弱的资源环境，其管理的显著特征之一就是各管理主体之间行为的相互作用。从博弈分析的角度探索在流域管理与区域管理的结合中具备长效治理功效的体制机制设计，其重要性更甚于博弈分析本身。

本文以湘江流域为例，针对流域水资源统一管理中流域管理与区域管理相结合所存在的问题，把我国流域水资源管理中各利益主体的关系分为区域之间和流域与区域两个层次分别进行博弈分析，从而揭示我国流域污染治理体制机制创新的着力点。

二湘江流域治理的体制机制分析

贯穿湖南全境的湘江全长八百多公里，是湖南人民群众的生命之源，也是湖南省经济的主动脉。湘江流域年均工业增加值占全省的60％以上，其丰富的水资源承担着饮用、能源、渔业、旅游、农业灌溉、工业航运等多种功能。然而伴随流域经济的快速发展和城市化进程的加快，湘江流域各类污染物排放呈逐年上升的趋势。根据《2008年湖南省环境状况公报》，湘江流域全水系符合I类水质标准的断面2个，符合Ⅱ类水质标准的断面9个，符合Ⅲ类水质标准的断面24个，Ⅳ类水质断面2个，劣V类水质断面3个。湘江流域的严重污染成为制约当地社会经济发展，建设和谐社会的重要因素。

随着长株潭城市群综合配套改革试验区的全面启动，大力整治湘江污染，自然是长株潭城市群建设“两型社会”目标的题中之义。为保证湘江流域水环境与水资源的安全，湖南省围绕湘江流域水污染治理和环境保护，相继出台了有关的政策、法律、法规文件，制定了相应的水环境保护专向规划。但现阶段湘江流域治理仍存在着以下几方面的制约：

1流域管理体制不顺畅

我国《水法》规定各地应建立流域管理和行政区域管理相结合的管理体制。但体制的建立旨在有效运行，行政分割下的流域管理体制，忽视了流域的自然属性和流域生态系统的平衡性，容易造成部门分割、地区分割，环保部门在协调各部门和地方利益矛盾时就显得无能为力。在湘江流域管理机构方面，由于缺乏统一的流域管理机构，各行政区的污染责任不清、互相推诿的现象依旧存在。管理体制的创新对于湘江流域水污染的防治至关重要。

2补偿机制不健全

目前湖南省在制定湘江流域水污染防治法规时，面临着这样一种争议：一方面，湘江流域覆盖面积广，流域内环境问题较复杂，对环境监管能力的要求较高，而现实的监管能力还不能满足有效应对复杂环境问题的需要。另一方面，湘江流域上游的永州、郴州等地区社会经济发展比较落后，地方经济难以支撑环境污染治理、污染产业退出和生态环境保护所需的大量资金投入，而下游长株潭地区社会经济发展水平较高，对湘江水质有较强的依赖性。由此可见，建立协调流域上下游的利益补偿机制，促进流域整体协调发展，迫在眉睫。

3相关激励机制不相容

湘江流域水环境保护目前仍主要以政府指令的方式进行管制，经济激励不足；大部分的环境对策往往是针对具体问题具体任务，头痛医头脚痛医脚，而忽略了宏观层面流域内上、下游地方政府之间及其与中央政府之间理性目标的差异，以及由此导致的污染治理激励不足的问题。结果往往是导致这些措施有时难以协调一致，到最后甚至不了了之，无法解决湘江流域污染治理中存在的长期问题。

4环保投融资机制不畅

近年来，我国流域环保投入虽然呈现出较强的增长趋势，但流域环保投入不足仍是我国流域污染治理面临的突出问题。湘江流域环保投入的资金来源主要是政府财政拨款，资金来源渠道过于单一使得其无法满足流域综合治理的需求，加上环保投资结构的不尽合理，更削弱了环保资金的真正作用力，湘江流域环保投融资体系亟待完善。

三湘江流域利益主体的博弈

运用博弈论分析流域管理主体间的行为选择是了解流域治理体制机制可行性的重要途径，为此本文在分析时把流域管理各方之间的博弈区分为区域之间和流域与区域两个层面进行。

1对湘江流域各市区域行政部门之间的行为进行博弈分析

湘江流域跨越湖南八市，湘江流域污染的治理关系到八市的共同利益，需要各方的协调与合作。为提高代表性，本文忽略湘江流域各市在地理位置、流域治理任务和治理难度上的差异，将参与博弈的各区域简化为区域A和区域B。区域行政部门的流域污染治理行为选择为“合作、不合作”，并假定各区域进行合作治理的成本均为C，双方合作所得收益均为R，其中C

如果区域A和B都选择“合作”，双方的共同努力有利于流域污染的高效治理，两区域都因得到更好的发展环境而获益，则区域A、B所获净收益均为“R—c”；如果区域A与B都选择“不合作”，流域污染无人治理的现象将严重影响两区域地方经济发展的环境基础，则两区域均受损，记为收益“一

R”；如果区域A在区域B“不合作”时选择“合作”，因为单方面的合作无法获得有效治理而将发生无效益的成本，且区域A还会受到区域B不合作的负外部性影响，所以区域A需承担的成本包括自身投入以及因区域B不合作而造成的部分损失，总计收益“-R1”，该损失额大于双方合作的净收益额，即R1>R-C，而区域B选择不合作获得了独立发展，但仍需承担自身不合作造成的部分损失，总计收益“R2”，该收益额大于区域A、B共同合作时的净收益额，即R2>R—c。反之亦然。

据以上分析得到收益矩阵如下：

当区域A选择“合作”时，区域B的选择“合作”的收益为“R—C”，选择“不合作”的收益为“R2”，所以区域B选择“不合作”优于“合作”。当区域A“不合作”时，区域B“合作”的收益为“-R1”，“不合作”的收益为“-R”，所以区域B的占优策略是“不合作”。同理，区域A的占优策略也是“不合作”。因此该博弈存在一个占优策略均衡，即(不合作，不合作)，双方收益为(-R，-R)。可见，该非合作博弈的结果是使得区域A、B的收益均小于双方合作时各自的收益。这一分析结果表明了在无外力作用情况下区域治理流域污染的无效。

要改变这种区域管理无效的状态，只有通过外力的作用引导区域合作博弈均衡的实现。实践表明，流域管理的介入是改变这一现状的关键。也就是说，只有加强流域管理。才能在区域间建立强有力的约束，并在流域范围内实现区域之间的有效合作。

2对流域与区域层次主体进行博弈分析

湘江流域的治理通常会涉及到湘江流域管理机构和湘江流经的沿途入市各个行政部门之间的管理问题。为便于讨论，我们把湘江流域沿途入市各行政部门视为一个整体，简称区域行政部门，建立起流域管理机构和流域内区域行政部门间的双寡头模型。流域机构的在流域污染治理中的行为选择为“监督、不监督”，区域行政部门可选择“合作、不合作”，假定流域管理机构关心的是整个流域的环境状况并会对有损流域正常管理的部门进行查处，实施监督是其份内职责。

在流域管理机构实行“监督”的前提下，如果区域行政部门“不合作”，区域为追求自身利益实行的地方保护主义可能会损害整个流域的正常管理，因而受到流域管理机构的查处和处罚，其收益记为“-Y1”；另一方面，流域管理机构监督的收益为零。如果区域行政部门间选择“合作”，区域的共同努力为流域的合理开发利用和可持续发展打下了基础，区域行政部门因此将获得一定的长期利益，其收益记为“Y2”；另一方面，流域管理机构由于流域管理得到有效的运行而得到“x”的收益。

流域管理机构“不监督”时，如果区域行政部门间“合作”，由于流域管理机构监管的缺失，无法建立起从长期保证区域行政部门问“合作”行为的机制，区域的合作事实上只存在短期效应，流域可持续发展得不到保证，区域行政部门的收益应为零；另一方面，流域管理机构无法获得实质性的得益，其收益也为零。如果区域行政部门“不合作”，区域追求自身利益的行为使其获得一定程度的独立发展，且不会因不合作受到流域管理机构的监管和查处，其收益记为“N”；另一方面，流域管理机构在一定程度上的失察，对其而言有一定程度的譬如威信下降等负效用，其收益记为“-M”。

据以上分析我们可以得到如下收益矩阵：

由该模型可见，博弈双方的合作是存在可能的。能有效协调各部门之间利益冲突的流域管理机构和流域管理模式的建立是博弈双方合作的基础。依靠流域管理机构广泛有效的协调力，区域行政部门迫于严格的约束机制会倾向于选择合作的道路；另一方面，流域管理机构也会因为存在各部门追求自身利益选择不合作的可能性而进行监督。

四结论与政策建议

1创新湘江流域管理体制

湘江流域的综合治理涉及环保部门、各市农业用水管理部门、工业用水管理部门、城乡生活用水管理部门、水利部门、运输部门等多部门，湘江用水、管水、治水等工作基于行政区划分别由不同部门管理的局面，使得各部门的职能存在交叉和重叠现象，大大影响了治理的效果。创新湘江流域综合治理的行政体制，旨在以流域管理与区域管理相结合为基础，建立流域水资源和水环境的统一管理机构，提升流域综合防治能力。

笔者建议，按照湘江流域水功能区划和地区社会经济状况，适当照顾行政区划的完整性，将湘江流域划分为几个区域，成立湘江流域管理委员会，旨在加强湘江流域治理宏观管理。管理委员会直接隶属于国家环境保护部，由国家财政支持，代表国家环境保护部进行监管和协调。同时，建立区域管理办公室，管理办公室由省政府主管领导任主任，成员由入市政府主管领导及各市环保部门、水利部门、经济发展部门、农业部门等的负责人组成。这样建立起来的体制，有助于全面实现湘江流域水环境和水资源的统一治理，既不失平衡流域各方利益的公正性，也使得区域管理具体到位。

2探索湘江流域治理的生态补偿机制

探索湘江流域生态补偿机制也是建设“两型社会”的一大构想。湘江流域生态补偿机制的建立要按照可持续发展的要求，坚持污染者赔偿、受益者补偿的原则，循序渐进地进行，以在长株潭实行生态补偿试点为起点，逐步推向整个流域。

初期长株潭试点实施阶段，笔者建议考虑项目带动与受益者补偿和污染者赔偿相结合的做法。项目带动即上游地区市县需围绕本年要开展的环境保护工作来做项目申报，省级财政部门结合环保部门意见和计划对各市县的申报予以评估和批准。在实行受益者补偿和污染者赔偿时，补偿或赔偿主体的判断要考虑水质和水量相结合的原则，为此我们引入“污染当量”的概念。污染当量表示了不同污染物或污染物排放量之间的污染危害和处理费用的相对关系，在判断各企业补偿或赔偿主体地位时，先计算各企业排放口征收污水排污费的前三项污染物种类的污染当量数，然后根据该三项污染当量数加总得出的总污染当量数确定其是“非超标排放”还是“超标排放”污染物的企业，从而确定该企业补偿主体或受偿主体身份，分别进行达标奖励和不达标赔偿。在补偿机制于湘江流域推广阶段，可考虑下游补偿和上游赔偿、项目带动、异地开发等多种方式相结合的做法，通过分阶段引入市场机制，综合运用经济手段与行政手段，逐步形成责、权、利相对应的规范有效的生态补偿运行机制。同时，政府应建立湘江流域生态补偿专项资金。生态补偿专项资金一部分来源于原有与湘江流域生态建设和环境保护相关的专项资金，一部分来源于政府财政新增的资金。为扩大专项资金来源，可考虑在水价中附加湘江水资源保护资金，利用价格杠杆促使人们自发维护流域环境；或对相关企业实行环境治理备用金制度，规定湘江取水企业和排污企业应分期交纳治理备用金。生态补偿专项资金每年由湖南省政府统一划拨，专款专用。

3创新行动激励机制，调动全社会参与环保积极性

在内化污染行为所造成的外部性的过程中，政府起着十分

重要的作用。将环境优先的理念贯彻到地方政府流域污染治理的政策选择中可以有效推动长株潭建设“两型社会”的步伐。为保证政府对湘江流域环保投入的稳定，笔者建议根据绿色GDP原则合理确定流域环保投入与GDP之间的恰当比例关系，将这一指标作为官员政绩考核的指标之一，并配合“以奖代补”的激励性财政转移支付，以充分调动政府流域环保投入的积极性。同时落实政府环境问责制度，按照量化指标、明确责任的原则，严格奖惩，并向社会公布考核结果。

为加强企业行为环保激励，首先对企业拟建项目实行“流域限批”，严格执行环境优先的发展制度，不符合标准的不得跨入门槛。其次要按照制订的污染防范与治理的一整套可操作性规章对工业企业进行全程监控，确定企业“污染类企业”或是“非污染类企业”身份，对不同身份企业的奖惩分前期和后期两阶段进行。在前期政府应加大对“污染类”企业的处罚力度，并给予“非污染类企业”较多奖励，高额处罚所得资金可直接用于高额奖励，财政配以适当补贴。在后期随着受罚企业大大减少而获奖企业增多的状况的出现，政府可取消对“非污染企业”的高额奖励，同时继续加大对“污染类企业”的处罚力度，甚至采用严厉的行政手段逼停整改。在最大限度节省财力的基础上，利用奖惩差充分发挥财政补贴的杠杆作用，提高流域环保效率，并从根本上为湘江水环境安全提供了保障。

公众是环保事业进步永恒的推动力。参考国际上成功的流域公众参与机制的做法，我们建议实行湘江流域水污染防治联席会议制。联席会议成员除各县市政府官员和环保局官员外，还应包括一定人数的公众代表。公众代表通过自荐和选举的方式自各地各行业产生，要求具有环保的强烈意识、高度热情和一定的专业知识，负责协调公众意愿与政府行动。联席会议还设立顾问专家组提供技术支持和咨询。同时，联席会议制度还可邀请投资者或投资者集团参与，各类水理事会、行业协会等作为非政府组织在决策的讨论过程中充分发表意见，使决策具有广泛的透明度和可操作性。

4改革税费管理体制，谋求流域综合治理

我国初步实施了征收排污费的办法来约束企业排污，但收费标准过低使得排污费功效大打折扣，达不到预期效果。在我国开征一般环境保护税条件尚不成熟的背景下，我们可考虑对我国境内一切流域污染行为单独开征流域污染税。以排放流域污染物行为的单位和个人为纳税人；综合考虑对流域污染行为的惩罚性和企业的承受能力设计税率。同时对那些生产和使用防污治污设备的企业、积极研究防污治污技术的单位和个人给予一定的税收优惠。流域污染税的开征，配合政府对湘江流域的直接管制，以及推广我国正在试点的排污权交易手段，多管齐下，综合治理湘江流域污染。

政府应积极开拓资金来源渠道，充分发挥政府财政的“铺路搭桥、筑巢引凤”作用，以财政投融资为主导，建立起多元化、多层次、多渠道的投融资体系。一方面，中央及地方财政应进一步提高环保预算投入比例，把流域污染防治放在更加突出的位置。另一方面，引入竞争机制，鼓励社会资金参与治理湘江流域污染治理，减轻政府投资的财政压力，并完善BOT和PPP等模式的运作与管理等渠道，实现融资方式多元化。