关于税费改革后公路建设资金融资的几点思考

周 斌

摘要:成品油税费改革自2009年1月1日起实施,这一系列的税费改革标志着依据“贷款修路,收费还贷”政策搭建的加快公路发展的筹融机制结束。税费改革对依法筹措交通基础设施维护和建设资金,促进交通事业稳定健康发展,具有重大而深远的意义。新形式下税费改革的实施,将对我国公路建设资金融资产生各种影响,文章对这些问题进行了论述。

关键词:税费改革;公路建设;资金融资

中图分类号:F831文献标识码:A

文章编号:1674-1145(2009)29-0212-02

一、税费改革后对公路建设资金融资的影响

对资金融资的影响,具体表现在对二级公路以下建设资金来源的影响。例如,税费改革中,燃油税出台的同时,也取消了政府还贷的二级公路收费,并将按照逐步、有序的原则进行撤销,由于各省市经济发展状况和建设状况的不同,撤销工作将依照其自身实际情况而定。根据国家发改委、财政部、交通运输部等部门发布的燃油税费改革方案,燃油税将取代包括公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货附加费等六项收费。同时,撤销政府还贷二级以下公路收费站点。

据交通部门统计,目前我国二级公路占全国路网的42%。以前政府还贷的融资模式进行公路建设,虽然存在着诸多弊端,但在全国绝大部分地区,尤其是经济不够发达的地区,仍是公路建设融资的一条有效途径。首先,我国政府还贷的二级公路政策,已经在我国实行了很长的一段时间,贷款形成的规模总量是非常大的,如果要一下子全部取消,可能会造成较大额度的税额提升。其次,要撤销政府还贷的融资模式,地方进行公路建设的融资压力必将增加,因此又要根据本地实际需要出台相应的补贴或新型的融资模式才能解决这些问题。而新融资模式的出台,并不能一下就解决所有问题,必将需要很长的磨合期,才能见效果。根据《收费公路管理条例》第18条规定,中西部地区所建设的符合技术等级的二级公路也可以收费,这也说明了各地关于政府还贷二级公路范围中的依据标准是不同的,也表明在二级公路收费站点撤销的工作中,各省级政府将具有很大的主动性。

二、税费改革后公路建设资金需求分析

目前,我国公路建设正处于高速发展时期,公路建设资金需求量大。“贷款修路,收费还贷”,是我国财政对公路建设投入不足的情况下,出台的一项好政策。它包括两个方面的内容:一是贷款修路。二是通过收取车辆通行费扣除必要的养护和管理费后用来还本付息。我国在税费改革后,将结束这种传统的融资方式,形成中央财政税收通过规范的财政转移支付方式分配给地方,而这笔资金是有限的,若要满足公路建设快速发展的需要,尚有较大的资金缺口。

我国现阶段公路建设的政府投资大概分为三类:第一类税费改革后中央财政转移支付的公路建设资金;第二类是各级财政投资,即纳入各级政府财政预算的资金;第三类是国债资金。这三类政府资金加在一起,仅能满足目前公路建设资金需求的25%～30%。实施税费改革后,燃油税分配所形成的公路基本建设资金不减少,仍有2万亿公路建设资金要通过筹融资解决。因此,打造新的筹融资机制,确保公路可持续发展成为亟待解决的课题。

三、对于税费改革后公路建设资金融资的几点思考

(一)政府主导普通公路建设融资新体制

西方许多发达国家的公路建设,资金来源主要是政府支出和税收,政府在公路建设中起着主力军的作用。我国人口多、国土面积大、经济还正处于发展中等国情决定了公路建设的资金不能完全来自政府与税收。但是,我国各级政府一直在我国公路建设中起着主导作用,实施税费改革后,公路建设更应该争取政府的全力支持,让政府成为推进公路建设的中坚力量。政府具体可以从以下几点来做:

1.加大政府对公路建设的规划。省、市、县(区)三级政府应对国家拨付的财政资金进行合理的预算,进行有效地安排公路建设。

2.由政府出面为公路建设筹集资金与还贷进行担保,从2009年1月1日起,公路建设所用资金全部由财政转移集中支付,有安全可靠资金来源,省、市州政府应出台相关政策、规定,允许用中央财政转移资金和本级财政公路建设投入资金为公路建设融资还贷提供担保。例如,随着政府还贷二级公路的取消,原有的二级公路的债务偿还问题便成为人们关注的焦点,解决这一问题时,由政府出面,锁定现有债务,与有关金融机构签订还贷协议,还款协议将包括还款时间、还款方式、还款比例。然后再逐年偿还。

3.政府要在公路建设、养护等过程中,出台更多优惠扶持政策,让更多的人来融资,优惠政策还可以吸引更多的金融机构加入。

4.政府出台政策及相关规定、办法,充分利用发行公路债券、信托、彩票等形式拓宽筹资渠道。必要的时候,地方政府可以出面,将道路建设、管理、甚至设施建设等项目进行总体负责,然后由政府向金融机构货款,公路建成后,再由政府出面进行还贷,这部分还款资金将根据税费改革方案,中央从成品油消费税收入中每年安排260亿元专项资金对地方进行补助,而燃油税和车购税的收入中,也将安排一部分专项资金用于普通公路的建设和发展。该专项资金在还清各地取消政府还贷二级公路的债务之后,还要用于普通公路的发展,包括普通公路的养护管理和公路建设。

(二)发挥银行贷款的作用

在我国,银行货款具有很大的特点,如资金成本低、筹资风险小、数额巨大、偿还期灵活等。而根据我国的国情来看,目前乃至在以后相当长的一段时间里,公路建设资金来自于政府投资是不可能的,公路建设的资金更大程度上来源于贷款,而贷款更是起着主要作用。因此,实施税费改革后,公路建设要与银行搞好关系,公路建设更要与各大银行建立起稳定的长期互助互信的关系,要求银行能够给予最优化的、最有利的还贷方式,把“贷款修路、收费还货”更加推向于“贷款修路、税收还贷”上去。

(三)寻找新的多元化资金渠道

在政府主导与银行的货款条件下,重点要改革交通建设投资体制,扩大筹资渠道。公路交通基础设施作为重要的公益设施,对改善区域交通环境、促进经济发展有重要作用,因此,要动员和鼓励全社会力量参与建设;要坚持“谁投资、谁受益”的原则,抓住西部大开发的有利时机,积极引导东部投资、银行贷款和广泛吸收各行业、部门、企业、外商投资建设,拓宽筹资渠道,迅速扩大建设资金总量,实现投资主体多元化和资金来源多样化。如下列所提出的方式:

1.当地群众集资修路,“要想富、先修路”这个道理已经深入人心。因此,税费改革后,在资金不够的情况下,可以让群众集资建路,路修好后,再通过收取的燃油税等专项资金将钱返还给群众。这种方式,一来是可以改善当地交通,带动群众致富,二是可以解决道路修建所需的资金问题。

2.采取债券融资方式,在各类债券中,政府债券的资信度通常最高,因此地方政府可以通过发放债券的形式,集中当地经济发展中的闲置资金,为公路建设筹集更多的资金。

3.其他的融资方式,各地应根据经济发展的不同,因地制宜地制定一些融资方法,如经济较发达的地方还可设立公路产业基金,进行信托融资等。

以上是我对税费改革后公路建设资金融资问题的几点思考,随着“贷款修路,收费还贷”模式的结束,新的融资模式还在逐步形成中,这种新模式要取得好发展,必将经历一定的过程。因此,在融资这个问题上,我们不能急于求成,要从多方面考虑,在实践中构建公路建设新的多元化融资方式。

作者简介:周斌(1971- ),吴江市公路管理处路政大队副大队长,研究方向:公路管理。