姜明安 拆迁条例应该修改

王年华

一个国家的刑法和法律没有违宪审查,没有违法审查,这个国家就没有行政,就没有法制

12月1日,北京大学5位学者向全国人大常委会提出了审查国务院《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)的建议。本刊记者采访了参与者之一的北京大学法学院行政法教授姜明安。

在这位学者看来,《条例》助长了一些地方领导人过分依赖“卖地”和房地产业发展当地经济的思路、政策。长期以来,一些地方的领导人以GDP为本,以建设高楼大厦、大马路、大广场和改变城市外在形象为本。老百姓的痛苦,老百姓的眼泪,老百姓以命相争、相抗、自杀、自焚,他们都看不到,听不见,他们对之无动于衷,野蛮拆迁中不断流淌出的血和泪丝毫不能撼动他们,强制拆迁依旧,暴力拆迁依旧。

《条例》对房屋拆迁补偿作出的具体规定将补偿与对房屋所有权的征收分开了,将补偿作为了拆迁程序的一部分,把本应在征收阶段解决的补偿问题延至拆迁阶段解决,从而明显与《宪法》、《物权法》和《房地产管理法》要求的“先征收补偿,后拆迁”的规定相抵触。

根据《宪法》和《城市房地产管理法》规定,征收、补偿的主体是国家(政府),征收、补偿的法律关系是行政法律关系,必须遵守依法行政的要求。但是,《条例》却将对被拆迁人给予补偿、安置的法定义务转移给拆迁人,将行政法律关系转变为民事法律关系。《宪法》、《物权法》和《城市房地产管理法》明确规定,征收是拆迁的前提,但是《条例》规定的拆迁人申领房屋拆迁许可证的前提条件中,却没要求拆迁人提供被拆迁人房屋所有权和相应土地使用权已被征收的证明材料。

“我们向全国人大常委会提出审查国务院《条例》的建议,除上述考虑外,还希望推动我国《宪法》和《立法法》设计和确立的法规违宪、违法审查制度实际运作起来。现行《宪法》已经实施27年,《立法法》已经实施9年,但我们的全国人大常委会从来未审查和撤销过一个行政法规或地方性法规、自治条例、单行条例。难道这些法规、条例从来就没有过违宪、违法的情形吗?如果说它们永不违宪、违法,那为什么还要设计和确立法规违宪、违法审查制度呢?长期以来,我们的这项制度一直在睡觉,这与建设法治国家、法治政府的治国方略完全背道而驰。因为没有违宪、违法审查,就没有对政府权力和地方权力的制约,就没有人权保障。而没有权力制约和人权保障,就没有宪政和法治。”姜明安说。

根本原因在以政绩为本

人物周刊:暴力拆迁时有发生,其根本原因是什么?

姜明安:根本原因就是你是以人为本还是以GDP为本、以政绩为本,这是个思路问题。一个县城都是三道四道甚至六道的马路,却根本就没有几个车子走,你这是什么思路啊?

你说为改善老百姓的住所,但是他祖辈就在那里住了几百年了。你不能因为你说肉好吃就让大家都来吃肉,老百姓还愿意吃鱼呢,甚至还愿意吃萝卜白菜呢。再者,房子拆了就给人家十几万几十万块,再搬到你那个新房子里去,却要上百万,人家买不起啊。这些地方的这些领导人就是替自己着想,这是根本原因,而不是那个条例。

人物周刊:《条例》第4条中“拆迁人应当依照本条例的规定,对被拆迁人给予补偿、安置”,可见,《条例》规定的补偿主体为“拆迁人”。

姜明安:依据宪法和法律,征收、补偿主体应该是国家,征收补偿法律关系应该是行政法律关系;而《条例》却将补偿主体定位为拆迁人,将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。因公共利益的拆迁,应该是国家给当事人补偿、安置,怎么让拆迁人给他补偿呢?这个当然是把法律关系搞错了。

人物周刊:政府在拆迁过程中的“一女两嫁”使得当事双方都有各自依据?

姜明安:对,就是一女两嫁了。我有房产凭证、土地使用凭证,我这个房子还没有被征收过去,但他那里有拆迁许可证,或者还有土地使用批准书,他也有理,两人就肯定打起来了。

人物周刊:《物权法》相对于《条例》是上位法,但对于接连发生的强拆问题,有人质疑,《物权法》是不是一纸空文?

姜明安:物权法只是原则性规定,没有办法实施:可以拆迁私人房屋,但应进行补偿,并安置住房。什么样的情况下可以拆迁?什么才是公共利益?都没有确定。拆迁要经过什么样的程序,要办什么手续,它没有规定。怎么补偿,怎么安置,它没有办法。那政府当然就按那个拆迁条例来了。拆迁条例规定得很细啊,当然这些条例都是很不合理的。

人物周刊:城市拆迁中的问题最为突出的是什么?如何平衡政府、开发商同拆迁户之间的利益?

姜明安:这要区分公共利益与商业利益。公共利益拆迁,如果是老百姓真的不走,那是可以运用强制手段的。但如果是开发商利益,这就是民事关系,不能单由行政决定,就由开发商和老百姓去谈,把补偿、安置问题都解决了。比如建奥运会场馆、世博会场馆,建地铁,都是公共利益。但公共利益也不能搞野蛮拆迁,也要遵守《行政强制法》,就是强制拆迁,也要保证公正,法院应该公正裁决。

人物周刊:会不会有很多政府以公共利益的名义去征地?或者公共利益项目最后变成了商业利益项目?

姜明安:老百姓不同意,可以到法院去告,政府也可以到法院去申请,最终由法院裁定。法院是根本,当然法院能不能够公正是另外的问题。

舆论不应提倡用生命去抵制

人物周刊:“孙志刚事件”让《收容审查条例》得以废除,而“唐福珍自焚事件”是否会让《条例》废除?

姜明安:关键不在于这个条例有没有,而是它合不合法。现在它违宪违法,就应该修改得让它和谐合法。孙志刚这个事件实际上是废除那个原来的条例,出来城市救急条例。现在拆迁管理条例修改已经开始了,12月16日国务院召开会议讨论这个条例的修改。国务院准备自己改了。当初为什么向人大建言呢,就是希望人大作为一个很好的案例,下次老百姓认为这个法规有问题,无论是地方性法规,还是行政法规,那就可以找人大,人大就可以进行审查,就制度化了。

人物周刊:唐福珍不惜以牺牲个体生命为代价来捍卫自己的住宅防卫权,您如何看待?

姜明安:从法律方面看,她这种做法不可取。我们不能够因为凡是有政府违法,或者是开发商违法,就要自焚,或者是上海钓鱼执法事件中,剁指证明自己清白。但他们这些人是起了推动的作用,如果没有孙志刚,没有唐福珍,那这两个条例是不会这么快就被修改的,某种意义上他们是为社会公共利益做了牺牲。

生命是最重要的,哪怕是公共利益,舆论都不应提倡用生命去抵制。网络舆论通常能反映多数民众的良知,表达正义,“同情弱者”在通常情况下就是良知和正义的体现。无论是政府,还是法院,都不能无视网络舆论。但对网络舆论也需要加以引导,防止情绪化,防止“多数人暴政”,民主需要法治制约,民众激情需要法律规则、法律意识、法治理念去中和。

人物周刊:早就有法学家质疑过《条例》是否合法,当《物权法》产生之后,更是遭到了一致的质疑。但这么长时间以来,该条例一直存在着。

姜明安:这有个量变引起质变的过程。重庆、上海、成都、贵州、东北,现在这种事件已经大到了这么一个点。当《物权法》产生之后,就应该修改这个相违法相抵触的条例。但全国人大一年只开一次会,最多一星期,根本就来不及审查国务院的行政法规。

我也提出人大能不能够有四分之一的专职代表,人大常委能不能够有四分之三或者一半的编制代表专门来做。现在让政府自己去解决自己的错误,当然也有可能,但很难。

一个国家的刑法和法律没有违宪审查,没有违法审查,这个国家就没有行政,就没有法制。“孙志刚事件”之后不是很多人想把它启动起来嘛,结果没有启动起来,最后国务院自己修改了那个条例。当然,自己改了也是好事,但不能够单纯靠出现一个事件就改一个。